摘  要  从权力（利）视角对基层社会治理进行分析能够更为透彻地展现其实质，经济发展造成社会多元主体利益分化，各主体之间的利益博弈使得基层社会治理出现了公权与私权分离困境。公权与私权的分离制约着基层社会协同治理，而公权与私权之间的合作也就成为提升社会治理效能的重要途径。公权与私权具有本质上的一致性，同时基层社会运行规则也为二者合作奠定了重要的逻辑基础。基于此，政府应转变权力观念，构建技术驱动的合作平台，同时积极建设法治规则，真正以公权与私权合作促进社会治理多元协同。

关键词  公权；私权；合作；社会治理

党的二十大报告提出，“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。这意味着在社会治理领域中，包含政府、市场与社会的多元主体将展开更为紧密的合作，以协同促进社会治理创新。社会治理中的政府、市场、社会合作，从根本上来说就是公共权力与私人权利之间的互动与影响，如果公权与私权之间出现矛盾，比如公权对私权的侵犯、私权对公权的抵制，那社会协同治理就会受到不良影响；相反，如果公权与私权之间能够有效合作，那共建共治共享的新型社会治理格局就会取得良好发展。

一、博弈视角下基层社会治理中的公权与私权分离困境

社会治理存在多元主体，每一主体都期望能够实现自身利益最大化，而利益的实现往往以权力（利）作为手段和载体，当不同主体之间呈现出利益分化时就会造成公权与私权之间的冲突。现实治理过程中，不同主体之间存在着广泛博弈，这些博弈行为引发了公权与私权之间的分离。

（一）社会治理中公权与私权间的博弈与分离

共建共治共享的社会协同治理，需要多元主体之间形成相互认同与价值共识，明确不同主体之间的信息交换方式、治理运行规则以及激励问责机制等，这些方式、规则与机制就构成了公权与私权运行的边界和秩序。当某一主体拥有制定规则与机制的权力时，就意味着该主体在社会治理中占据主导地位，能够获得相对于其他主体的更多利益。

按照古代传统社会发展范式，中国具有典型的强政府、弱社会特征，政府直接决定着社会上的各种规则与机制，并且通过暴力手段对不服从管制的社会成员给予严重惩罚。政府为了加强对个人的控制，把本应由政府承担的责任下放至族群、宗族和家庭，借助连坐、保甲等刑法促使宗族、家庭强化族规家规，“帮助”政府进行控制与管理。从“官民共治”视角分析，这是一种“人治—吏治”模式，[1]其以权力支配为核心逻辑、以效率提升为管理目标。从根本上来说，这种管理模式的形成是技术落后情境下的一种权力分解，政府通过权力下放的方式收集更多的社会成员信息、加强对社会成员的监控与管理，从而维持原有统治秩序。中国古代社会中国家通过法律规定、文化俗约等形成基本价值观念，其中占据主导地位的就是儒家所提倡的“仁义礼智信恕忠孝悌”，以这些伦理教化为基础形成社会管理共识，对社会成员进行管控。在具体管控上，一方面通过政府力量进行监督和制约，另一方面则依靠家族、家庭等范围进行管束，因此政府总是将一定范围内辈分最高、威望最高的当家人打造成国家代理人，使其在基层社会管理中能够作为政府的补充性力量对社会成员进行管制。这种管理模式自秦汉时期已确立，并在宋明时期得到强化，这也是对中国社会长期稳定发展、始终保持大一统局面的一种解释。

随着新中国成立、改革开放等社会变迁，原有社会治理模式发生了历史性变革，“人治—吏治”的官民共治转型为“法治—自治”的官民共治，[2]以法治和民主作为基本遵循，以增加社会整体福祉、增进人民群众利益为根本目标。在中国共产党领导下，社会治理坚持以人民为中心，最大限度地满足人民群众对美好生活的需要。但各级政府在具体治理过程中依然在一定程度上保留了历史惯性，强政府、弱社会的特征并未得到根本转变。与中国古代相比，中国特色社会主义新时期政府权力下放强调的是使得人民群众真正参与到社会治理过程中。党的二十大报告提出，“完善办事公开制度，拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业”。遗憾的是，一些地方政府依然存在着治理观念、治理行为偏失的情况，未将注意力配置于解决人民群众矛盾、满足人民群众利益层面。这主要是因为社会治理高成本、低收益、长周期的特征，地方政府官员更愿意将治理资源投入到高收益、短周期的经济领域，以为自身晋升增加更多筹码。这就使得政府与社会、与市场在社会治理层面处于一种分离状态，从本质上来说就是公共权力的运行偏差。按照设计初衷，公权的目的在于私权保障与增进，但地方政府公权的偏差使得人民群众的私权并未得到有效维护，甚至在一定情况下出现了对私权的破坏，造成了人民群众与地方政府之间的矛盾，诱发了更多的社会冲突，对社会治理造成了严重影响。

（二）社会治理中私权之间的博弈与分离

私权是个人生存与发展的基本保障，社会治理的目的之一就是私权维护。公权保障私权更加强调的是一种整体性、集体性，但对于个人来说私权则是个人利益的保障，因此私权内部并非“铁板”一块，而是呈现出多元分化。可以说，存在多少社会成员就有多少私权，虽然法律上规定了个人权利的平等性，但在现实中不同个体的私权实现程度受到能力、技术、地位等因素的影响。一般情况下，个体能力越强、地位越高其私权实现程度也就越高，而那些能力较弱、地位较低的社会成员则在私权实现上面临着重重困境。

私权、利益的实现程度之所以存在高低之差，从根本上来说是社会资源有限下的财富分配不均。在自然状态下财富分配的标准往往以能力为基础，不同主体之间会依据交往双方的力量对比进行策略选择，进而决定自身行为。在这一过程中，信息充当着重要的变量作用，这是因为多元主体力量处于一种动态变化过程中，信息获取有助于博弈主体更加清晰地了解对方力量，进而做出更为精准的决策。另外，信息本身就是一种重要资源，其属于个体能力的一部分，个体获取信息的技术与手段更强也就意味着其能力更强。举一个简单案例，甲和乙两人通过努力共获取10个单位的收益，理想状态下的平均分配是每人获得5个单位的收益。但甲的力量是显著强于乙的，因此甲提出要按照7：3的比例进行分配。面对具有显著优势的甲，乙的反抗是一种高成本、低收益事项，因此乙一般会接受这一提案。但这种分配的结果是马太效应的产生与扩散，甲和乙之间的力量差距会更加显著，在这种状态下乙的私权就在一定程度上被甲侵犯。甲和乙之间的分配规则是建立在甲强于乙的基础上的，是力量差距下的一种威胁、胁迫，并非甲和乙之间真正达成某种共识。因此，甲和乙之间的关系是非常不稳定的，一旦双方之间的力量发生转变，二者之间的分配关系也会随之转变，或者甲提出更为过分的方案、或者乙转变弱势局面。正是在这种不平等局面下，不同主体之间总是基于自身利益做出决定与选择，以尽可能地增进自我利益。但这种零和博弈的交互关系并不利于社会整体福祉增加，反而会使得社会处于一种混乱、失序的状态。可以说，社会成员之间的私权分离是一种正常的自然状态，而社会发展的关键则在于社会成员之间的整合，促使社会成员之间的私权能够形成一种相互促进、相互提升的关系。否则，以力量威胁为准则的社会将无法有序发展，会激发各种社会问题与矛盾。要实现社会成员之间的公平合作与协同发展，就需要国家通过监督与协调进行秩序维护，促进社会成员之间的私权合作，这个过程本身也是“国家—社会”之间公权与私权的合作，以形成一种整体向上聚合态势，促进社会治理实现高质量发展。

二、基层社会治理中公权与私权合作的现实与逻辑基础

（一）公权与私权合作的现实需求

改革开放后，随着经济社会不断发展，公权与私权之间的分化也在不断加强，以家庭联产承包责任制为基础的制度设计使得古代传统意义上的“国家—个人”二维关系转变为“国家—集体—个人”三层关系，这在很大程度上激发了个人与集体生产积极性，为经济发展奠定了重要基础。但社会主义市场经济持续发展的影响之一即为流动性，劳动力的流出与流入使得家庭承包的形式被逐渐淡化。在乡村，空心化问题成为制约乡村经济社会发展的首要障碍；在城市，大量流入的劳动力面临着民生、经济等各种纠纷，也对社会安定带来了一定影响。在这种背景下，公权与私权、私权与私权之间的分离困境体现得尤为明显，不利于社会和谐发展。党和国家已经认识到这一困境，并提出多社会治理层面的协同共治，同时一系列辅助性措施陆续出台，保障了多元主体之间的积极合作，[3]比如城乡居民基本养老保险制度的整合、新型城乡工农关系的构建等，期望促进社会多元主体矛盾缓和、达成社会治理共识。社会发展虽然带来了公权与私权的分离，但也为双方之间的合作提供了基础与可能，社会的工业化组织形式为公权与私权合作奠定了可识别的共同平台，即包括政府在内的各主体均是在同一社会秩序内行动，信息化发展提升了各主体之间相互监督的能力，政府部门、市场企业、社会组织、公民的违规成本会不断提升，这时法律、制度、伦理就会成为多元主体的行为准则，当具有合作愿景的行为准则发挥作用时，公权与私权之间的合作也就实现了。

（二）公权与私权合作的理论基础

从原始状态分析，公权与私权具有极为密切的联系，有学者认为公权与私权虽然在形式表达上具有差异性，但从本质上来说二者是相一致的。[4]首先，私权是公权的来源。按照西方社会契约论的解释，国家权力是个人权力让渡的结果，国家所代表的公意、力量是一种抽象的集合，是国家中每个公民意志的集中展现。社会契约虽然是一种虚构的场景，但其在一定程度上展现出现代国家中公权与私权之间的关系，也就是公权的产生来源于私权。在中国，中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，以人民为中心是国家发展的基本价值导向。人民是国家的主人、人民当家作主等，这些都展现出国家的公权力是来源于人民的，人民所享有的私权正是国家公权的根源所在。其次，公权运行的正当性以私权为依据。国家公权力来源于全体人民，公权运行的目的同样在于全体人民，即增强社会整体福祉、提升人民整体生活质量。因此，公权的目的在于增进和保障私权，只有当公权使得私权增加时私权才能够认可公权，进而形成一种公私权力（利）均出现发展的良性循环。如果公权造成私权破坏，那公权运行的正当性就会被削弱，这意味着政府公信力的降低，容易引发人民与政府之间的矛盾，同样会制约公权运行，出现一种恶性循环。

（三）公权与私权合作的规则逻辑

除了理论基础之外，公权与私权的合作还具备相应的规则基础，社会发展过程中形成的规则与规范为公权与私权合作提供了重要逻辑。以乡村社会为例，乡村社会不仅具有较高水平的公权、私权合作需求，且其具有一定基础的合作规则。首先，乡村社会中的合作共识。乡村社会中市场的影响相对较弱，这使得生产或生活服务处于一种供给不足状态，在这种情况下乡村社会成员之间自发地形成了一种互帮互助的交往模式，并且这种规则在乡村社会中逐渐成为共识，乡村社会被认为具有浓厚熟人社会氛围的情况也说明了这一问题。其次，不遵守合作规则时的惩罚。乡村社会中的互帮互助是一种隐性规则，并不存在相关的强制性规定，但乡村社会成员依然遵守着这一规则。这是因为违背规则的后果是人际关系的缺失，乡村社会成员之间处于一种重复博弈状态，如果某成员面对他人需求时出现机会主义行为，那该成员就会被其他成员所排斥，这对于该成员来说就属于社会资本流失的惩罚。再次，乡村基层自治与基层政府管理之间的有效结合。乡村基层自治是村民权益的重要保障，是维护私权的制度安排。在现实运行过程中，乡村基层自治是在基层政府管理与引导下运行的，这是公权对私权保障的实践体现，也能够为乡村振兴带来更多的资源与动力。因此，乡村社会中已有的公权与私权合作，能够为二者进一步的深度融合奠定重要基础。

三、基层社会治理中公权与私权合作机制的优化与完善

本研究从权力（利）视角分析了基层社会治理，这是对社会治理更为透彻的剖析。要促进社会治理中多元主体的良性互动，就需要保障公权与私权之间的合作，真正形成社会治理合力。

（一）政府权力运行理念转变与行为调整

虽然中国一直加强社会力量的培育，但政府依然在国家发展过程中起着绝对的主导性作用。因此，在公权与私权合作过程中主要产生影响的是公权力，只有公权主动与私权合作才能够促进二者的良性发展。本研究将这一过程称为“逆社会契约”，即与公民将权力让渡于国家、政府不同，国家和政府应给予社会成员更多的空间，从而使其有效参与到社会治理过程中。为此，政府应积极转变权力运行理念，尤其是一些领导干部要树立正确的权力观与政绩观，认识到公权力来自于人民同样服务于人民，公权并非增加领导干部政绩的工具，领导干部要在以人民为中心的价值指导下以增进人民群众权益为目标，从而获得人民群众对政府的信任。在具体行为上，政府要主动地引导社会成员参与到社会治理过程中，比如在社会治理决策方面，政府部门要广泛听取人民群众的意见和建议，给予社会力量更多的知情权、参与权、决策权，提升社会治理决策的民主性与科学性。政府要率先展现出与社会、市场等力量进行合作的意愿与行动，更好地引导多元主体在社会治理中发挥作用。

（二）技术驱动的权力（利）合作平台构建

公权与私权之间的合作表现为多元主体之间的良性互动，也就是对于相关权力（利）、利益的相互讨论、分割、妥协、融合等。随着社会发展多元主体间的利益不断分化，且社会事务的复杂程度不断提升，在这种情况下面对面的直接交流意味着高成本，因此需要一种低成本、高便捷的合作平台，信息技术的发展为平台搭建提供了重要基础。以区块链为例，共识机制是区块链基本特征之一，也就是处于区块链网络、参与区块链运行的多元主体之间能够形成一定的交易共识，这有利于保障交易过程的流畅性。同时，区块链技术还具有分布式记账、不可篡改、可追溯、去中心等显著优势，这就使得公权与私权呈现出一种相对平等的关系，保障了公权与私权交易时的信度和效度，有助于进一步减小交易成本。除此之外，政府还可利用大数据、人工智能等技术将分析的信息整合化。同时，各级政府还应打造便捷、有效的政务交流网络平台，促进政务信息公开并听取群众意见、给予积极反馈，实现公权与私权之间的良性互动。

（三）公权与私权合作的法治规则建设

可预期性惩罚是维系社会结构的基本保障，在依法治国基本背景下，社会主体应遵循相关法律法规展现行动，公权与私权、私权与私权之间的合作都应以法律准则为基本规范，[5]而非威胁驱动。这就需要相关部门建设与完善关于公权与私权相合作的法律法规，为社会治理协同共治奠定良好基础。比如，数字要素的权益划分问题即中国特色社会主义新时期的新问题，数字要素的经济价值已经被社会各界所认可，但数字要素的拥有者可以是政府部门，也可以是企业、社会组织以及个人等，而数字要素的分享又是促进经济发展与治理效率提升的重要因素，因此，在这种情况下数字要素确权与权益划分成为重要议题，也成为公权与私权合作的重要体现。相关法律部门要对数字要素确权问题引起充分重视，根据社会实际情况制定数字要素确权的规则、标准、原则等，从而保障数字要素的合理使用，也为数字要素层面公权与私权之间的合作提供可操作基础。

参考文献：

[1]][2]周庆智.“官民共治”及其现代转型[J].学海,2023（2）:64-83.

[3]刘茂林,王鸾鸾.法治乡村视野下村域社会治理的权力配置及其优化[J].中南民族大学学报（人文社会科学版）,2021（5）:107-117.

[4]牟奕霖.民法典中的公权力规范及与私权利的关系[J].西南民族大学学报（人文社会科学版）,2022（2）:95-102.

[5]蔡宝刚.聚焦社会:社会主体参与社会治理的法治观照[J].求是学刊,2021（6）:101-111.

（作者系华东政法大学政府管理学院博士研究生）

【责任编辑：张卓】