摘  要  推动党建引领基层社会治理创新事关中国特色社会主义事业的发展，影响国家的稳定和长治久安。从时代要求、发展需要、实践保障等角度来看，党建对于基层社会治理具有重要价值，北京的城市基层治理模式和阳泉的农村基层治理模式作为城乡的典型案例提供了丰富经验，结合当下党建引领基层社会治理所面临的多方挑战，从引领地位、引领机制、引领制度等三个方面探索党建引领基层社会治理的创新路径，促进基层社会治理现代化目标的实现。

关键词  治理现代化；党建；基层社会治理

国家治理现代化是基于新时代党治国理政的新特征与新要求，立足中国式现代化发展的现实，科学、整体、系统地推进国家治理的顶层设计。习近平总书记多次强调构建基层治理现代化的重要性和紧迫性，并提出要打造共建共治共享的社会治理新格局，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了重要的思想武器。党的二十大报告强调，“推进以党建引领基层治理”。党的领导在基层社会治理中发挥着强有力的作用和巨大的治理优越性，将党建与基层社会治理结合具有重要意义。

一、党建引领基层社会治理的价值意蕴

基层党组织在基层社会治理的布局中始终处于核心的位置，发挥着价值引领的关键作用。习近平总书记强调：“我们说要推进国家治理体系和治理能力现代化，关键是坚持党对一切工作的领导，确保党始终总揽全局、协调各方。”[1]

（一）推进国家治理现代化的迫切要求

根据组织部发布的《中国共产党党内统计公报》显示，截至2021年底，中国共产党党员总数为9671.2万名，共有基层组织493.6万个，基本实现了应建尽建。基层党组织作为党的领导延伸到基层的重要载体，是引领基层社会治理的核心力量。无论是对于基层社会治理体系的完善成型，还是对于国家治理体系现代化建设的推进，都需要发挥党建的基层引领作用，尤其是在协调基层社会组织和调动群众参与治理方面，基层党组织有着独特的组织优势。如果离开基层党组织的有效引领，基层社会治理的全局性、凝聚性、科学性就得不到良好的保证。面对新时代的新发展要求，基层党组织必须在总结学习历史经验的基础上继续发挥自身的组织优势，引领包含广大社会组织和群众在内的多元主体积极地参与到社会治理中，齐力推进国家治理现代化的进程。

（二）强化党建工作实效的客观需要

党组织建设的重要内容之一就是发挥党建对基层的引领作用，党建工作的实效会直接关系到党组织功能的发挥。一方面，密切联系群众是中国共产党最大的优势，为人民群众谋福利也是党一切工作的出发点和落脚点。通过党建引领基层社会治理，切实地解决基层问题和矛盾，才能真正提升基层党建工作的质量。另一方面，党建引领和基层社会治理是一个协同合作的有机整体，两者能够在双向互动的过程中互相成就，实现共同的治理目标，因此基层党建工作不只是浮于宏观层面的价值引领，更应通过搭建深层次的引领机制来推动实践。党建引领基层社会治理的实践，能够不断地反作用于党建工作本身，使得新时代的党建工作实效得到进一步的强化。

（三）提升基层治理效能的重要保障

2021年，《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出基层治理的总体要求：“提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”[2]对基层社会治理的效能提出了更高的目标。面临纷繁复杂的各种社会问题，依靠单独力量的“各自为政”往往不能真正地解决问题，需要的是综合化的协同治理。中国共产党在我国的社会治理中拥有强大的政治权威和社会动员功能，这是其他任何治理主体都无法比拟的优势。作为基层社会治理的领导主体，党组织的重要性主要表现在能够把握基层社会治理的正确方向和发展道路，并充分发挥其引领价值、统筹资源和服务群众等作用，为提升基层治理效能提供强有力的支撑和保障。

二、党建引领基层社会治理的经典实践

随着各个地方的党建工作在基层社会治理中的不断实践，不断创新，形成了众多优秀案例，也涌现了许多党建创新模式。北京市和山西省阳泉市作为党建引领城市基层治理和农村乡（镇）村基层治理2个典型，它们既具各自特点，又有共性价值，为党建引领基层社会治理提供了深刻启示。

（一）北京市：“街乡吹哨、部门报到”

“街乡吹哨、部门报到”是北京市在平谷联合执法工作机制基础上所开创的，是党建引领基层治理机制创新的重要改革举措。所谓“街乡吹哨”指的是通过对街乡赋权来强化其党委的领导与统筹作用，遇到涉及多部门或综合性的难题时能够将问题传递到相关部门，吹响解决问题的“哨声”。而“部门报到”指的则是有关单位和部门在听到“哨声”后能够及时向基层的街乡报到，履行自己的职责来协同解决问题。

一是织密党领导基层社会治理的组织网络。北京市各区以党的组织覆盖和工作覆盖为重点，着力解决组织建构问题，纵向上各层级实现组织体系一脉贯通，横向上各领域实现组织体系有机联动。同时，各区充分发挥区域化党建优势，进一步夯实党的基层基础。

二是明确责任清单，落实各项赋权。街道有6大板块111项职责，包括党群工作、城市管理、社区建设等；重点落实街乡党委的包含对辖区重大事项的意见建议权、对辖区综合性事项的协调权和督办权等在内的4项权力；按照扁平化、综合化理念，建立“6办+1纪工委+1综合执法队+3中心”模式，优化街乡内部机构之间的统筹，提高工作效能。

三是着力推动资源、力量向基层走。全市各街道普遍建立了实体化综合执法中心，采用“1+5+N”模式，即以街乡城管执法队为主体，其他5个主要部门分别派驻1—2人，相关部门明确专人随叫随到，以便协同行动，增强基层执法力量。

“街乡吹哨、部门报到”的改革，打通了基层治理“最后一公里”，能够第一时间解决基层治理的各类矛盾，为北京市探索出一条符合超大城市特点的党建引领基层社会治理新路径，也为新时代推进基层治理创新积累了宝贵经验。

（二）山西省阳泉市：“红色领航、治理赋能”

山西省阳泉市属于太行革命老区，其依托红色文化底蕴和基层党建优势，确立了“红色领航，治理赋能”的推进思路，强化基层党组织的统领作用、政治功能和服务功能。

　一是“领头雁”能人治村。从创业有成、致富带头等群体中选用“能人”担任村党组织书记，并选派机关单位优秀年轻干部任第一书记，增强乡村治理骨干力量。开创农村党组织书记能力提升长训班，采取学分制管理，还组织各村党组织书记到市外先进地区观摩学习，提升“领头雁”的引领发展能力。

二是实施“村级集体经济壮大提质行动”。开展村集体经济发展大比武活动，通过年初路演、年中观摩、年末展示等环节，评选表彰优秀项目和村集体，激发村党组织的创业动力。通过村村联合，实现产业合作和发展互补，并在此基础上推动实现村企联建，打造更大范围的利益共享共同体。

三是积极构建“党建引领，自治、法治、德治相结合”的乡村治理体系。郭家庄镇郭家坪村创新探索出以“六务公开、共建共治、以小见大、真学真会”为核心内涵的“真会工作法”，保障群众的知情权并规定其参与的责任，调动了群众的积极性。

山西省阳泉市这一农村党建引领基层社会治理的经验与做法，切实发挥了基层党组织堡垒作用和党组织书记的带头作用，其良性运行机制不仅提高了治理效能，又能够真正地服务好老百姓，具有重要的推广和借鉴意义。

三、党建引领基层社会治理面临的挑战

党建引领基层社会治理，有助于将党的政治优势、组织优势转变为基层社会治理的效能，同时推动基层社会治理现代化的发展。但辩证地看，党建引领基层社会治理实践，在引领理念、引领机制、引领效能等方面还面临一些棘手的现实挑战。

（一）理念更新缓慢

部分基层党组织和社会公众的理念更新缓慢，缺少正确的认识和理解。

一是基层党组织对基层党建的认识浮于表面。部分党组织或其成员在潜意识里认为党建是“虚无”的表面政绩，没有认识到基层党建在社会治理中的作用，不愿意投入精力做好、做深党建工作，只会通过“走形式”来应付党建的各项任务。

二是基层党组织对引领社会治理的理解模糊。对于各项事务的管理思想根深蒂固，管理与治理不只是文字差别，更是两种思维的差别，当下党建应该做到的是“引领治理”而非“传统管理”。

三是部分社会公众缺乏社会参与意识。随着受教育水平的提高，公众的参与感越来越强，但仍有部分基层群众受到传统思想的束缚以及农村群众受限于文化水平不高从而缺乏主人翁意识，在参与公共事务时处于被动状态。

（二）公众参与和社会协同不够

随着社会发展，“强政府—弱社会”治理模式逐渐瓦解，开始向“强政府—强社会”的模式予以转变。党建引领基层社会治理强调的是一种协同治理的格局，在党建引领下有序地开展公众参与和社会协同，从而达成多元主体的有效参与，实现基层治理现代化的重要保障，但在现实中，还面临着一些问题。

一是基层组织的权责不对等。尽管乡镇、街道、社区等基层组织负责的工作越来越多，但其并未获得与之相匹配的权力来进行管辖。

二是多元主体参与渠道、平台数量较少。没有完善的基层社会治理的议事规则，近年来愈渐增多的基层社会组织通过发展得以不断壮大，但是引领其真正参与基层治理的政策和机制却不到位。

三是多元主体参与基层社会治理的规范并不健全。未形成常态化的运行机制，缺乏有效的制度保障，在一定程度上限制了多元主体作用的发挥。

（三）实效性与创造性不足

从目前基层党建工作现状来看，依然有部分党组织在开展工作时存在实效性与创造性不足的问题。

一是对于党建引领基层社会治理的监督考核机制不完善。对于下达的各项治理任务，基层经常会出现一些“上有政策、下有对策”的现象，党建考核评价机制还有待落实。

二是党建引领的创新性不足。基层党建工作形式普遍较为单一、内容不够丰富。一方面是因为有些党员思想较为保守，不愿意接受和采纳新鲜事物，习惯于凭经验做事；另一方面是部分党员干部认为自己只是对上级负责，对权威负责，可以用集体责任抵消个体责任，进而产生“自由漂浮的责任”，从而避免掉创新这一具有风险的方式。

四、党建引领基层社会治理的优化路径

针对当前党建引领基层社会治理面临的许多挑战，要实现国家治理现代化的目标，必然要在优化基层党建，提升引领能力的基础上，实行协同治理，并加以常态化且健全的制度保障，不断开创基层社会治理新局面。

（一）优化基层党建，提升引领能力

基层是社会治理的基本单元，基层党组织和基层政权建设则是国家治理现代化的重要环节。优化基层党建工作，要充分提升基层党组织在基层社会治理中的引领能力和水平。

一要更新工作理念。作为基层党组织，要及时转变传统过时的思想观念，提高思想认识；基层党组织成员要树立正确的政绩观，积极承担党建这一关键性任务；牢固党建引领的理念，准确理解引领的含义，落实引领的职责，不能包办也不能放任。

二要加强基层党组织建设。基层党组织要加强对基层治理理论的深入学习，坚持学习先进理论，深刻领会党的力量来自人民；开展丰富多样的党建活动，密切关注当前基层动向，确保活动开展有实效，达到学以致用的效果；吸纳大学生村官、选调生、创业青年等类型的人才，使他们成为基层治理的“领头雁”和后备军。

三要提升基层党建工作的实效性和创造性。建立党建工作目标责任制，细化工作分工，推动各项基础性工作有效落实；发扬求真务实的作风，加大基层党建工作督查力度；坚持以问题为导向，因地制宜地开展工作，避免盲目照搬，要在实际工作的基础上不断总结和反思，不断推动基层党建工作的创新。

（二）促进协同治理，形成治理合力

德国学者哈贝马斯认为：“公共性本身表现为一个独立的领域，即公共领域。”[3]公共领域是面向大众开放的，也逐渐成为了人们形成认同感和凝聚力的平台，多元主体的有效参与是促进基层社会治理现代化的基础。要打造共建共治共享的社会治理格局，党组织就应该担负着统筹和带动其他社会治理主体的作用。

一是深化“党建引领+协同治理”的基层社会治理模式。党中央权威和集中统一领导，最关键的是政治领导。要强化基层党组织的领导地位，充分发挥党的优势，整合资源，有效动员社会力量参与到社会治理当中；积极引导群众树立参与治理的观念，培育其社会共建的精神，激发其参与社会治理的积极性、主动性和创造性；积极引进和培育各类企业、社会组织等多元治理主体，宣传共商共建共享的理念，有效发挥社会主体多元多样、生机活力的优势。

二是强化多元主体参与机制的建设。积极搭建多元主体参与基层社会治理的多样化通道，提供更多的参与平台；明确多元主体参与的权利和义务，加强各治理主体之间的双向交流与互动；规范多元主体参与的行为，加强对它们的正确引导，提升其参与能力和水平。

三是调动多元主体的社会参与。基层党组织要优化宣传工作，在社区或村务公告栏、公众号、官方网站等平台积极发布相关信息，打通信息获取渠道；定期开展面向多元主体的相关培训，提升其参与基层治理的素质，使他们积极参与到治理中来；党组织要创新活动形式，结合当地的历史人文和经济发展特点，集思广益，丰富活动形式和内容。

（三）强化制度建设，健全常态保障

制度建设具有规范性和程序性。制度对实现主体行为和参与过程的规范化能够起到明确的作用，也能确保其拥有常态长效的支持和保障。

一是健全人才保障制度。推动基层人才激励政策的落实，畅通其晋升渠道，完善薪酬待遇管理制度。只有做好人才的基础保障工作，才能有效地促进人才往基层走，进而为基层社会治理提供足够的人才支撑和储备。

二是完善资金投入制度。要努力争取更多的财政拨款，把专项经费纳入年度财政预算，并严格管理；拓宽资金筹集渠道，引导市场资金投向社会治理领域；农村可以发展集体经济，村党组织要有效发挥自身在资源整合上的统筹优势，集中分散的资源共同谋划予以发展。

三是健全考核评价制度。要结合实际制定差异化的考核标准，考虑单位部门、职责内容的不同，制定针对性强、可操作性强的细则；发挥群众的考核监督作用，每年对基层党组织引领社会治理情况进行考核；落实考核结果运用，将其作为选拔任用、奖励惩罚的重要依据，激发党组织及其成员的内生动力。

基层社会治理是国家治理体系的基本单元，也是治理的重心和难点。近年来，有不少地方对党建引领基层社会治理进行了创造性的探索，形成了较有特色的基层治理模式，但也要看到其仍然面临着理念、机制、效能等各方面的挑战。随着党建理论和社会治理理论的不断丰富以及基层社会的不断发展，党建引领基层社会治理的问题、重点、方向、模式等都可能会有新的变动，需要对其进行常态化的创新研究。

参考文献：

[1]习近平.习近平谈治国理政（第二卷）[M].北京:外文出版社,2017:235.

[2]中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见[N].人民日报,2021-07-12(01).

[3]哈贝马斯.公共领域的结构转型[M].上海:学林出版社,1999:24.

（作者单位：南京师范大学公共管理学院）

【责任编辑：江洁】