摘  要  自国家监察权创设以来，如何对这项监督权进行再监督便成为一项无法回避的重要议题。国家监察权本质上是一项公权力，需要恪守公权力运行规律，同时，受自我革命精神的内在驱动,使得国家监察权必然要接受严格的制约和监督。要根据依法制约和监督、保障监察权独立行使、制约和监督均衡设计的基本原则，从内部和外部两个维度对国家监察权进行全方位、立体式的制约和监督，以此来保证国家监察权既“不缺位”又“不越位”，始终沿着法治轨道正确行使，从而充分发挥国家监察效能。

关键词  国家监察权；制约和监督；依法治国；效能

对权力进行有效控制，是保证权力运行效果的关键，国家监察权也不能超然物外。作为一项监督其它公权力行使者的国家监察权，如何保证其“不缺位”“不越位”，从而确保始终不偏离正确方向是一项不可回避的重要议题。尤其是自国家监察权创设以来，“如何制约和监督监察权”“由谁监督纪委监委”“如何避免灯下黑”等问题在理论界和社会中引起热议和关注。被称之为“治官之权”“治权之权”的国家监察权，本身也是一项公权力，也应恪守公权力运行规律，需要接受更为严格的制约和监督，以防止其成为一项失去控制的“超级权力”，谨防“解决一个难题反而引发更大难题”的恶性循环产生。

一、国家监察权接受制约和监督的逻辑理路

(一)“用权受监督”：公权力本质之必然要求

国家监察权创设目的就是为了有效遏制腐败的滋生和蔓延，通过将所有公权力行使者纳入到监察范围，实现监察全覆盖、监督无死角，从而促使公权力的运行始终不偏离维护和实现人民利益这一根本目标。而国家监察权自身也是一项公权力，也具备公权力的一切属性。然而，公权力也被认为具有腐蚀性、扩展性、侵犯性等消极属性。自古以来，人们始终没有放松对权力异化的警惕。在漫长的人类政治文明发展进程中，人们一直在探索对公权力实现有效控制的方式。

综观各国政治实践，对公权力的控制主要体现为对权力的制约和监督，这是现代政治文明中的民主、法治要素不断凸显的结果。实际上，制约和监督既有紧密联系也存在本质差异，从紧密联系来看，制约和监督在本质上是一种权力关系，其目的存在一致性，都是为了有效控制公权力，促进公权力行使的正当化，以防止公权力失范而造成重大社会危害；从本质差异来看，制约指向的是一种双向关系，即权力之间相互制约，表现出对称性特征，而监督则不然，监督指向的是一种单向关系，即监督者对被监督者进行单方向的监视、督促，表现出非对称性特征。制约和监督紧密依存，不存在失去监督的制约，也不存在没有制约的监督，权力主体扮演的角色也是多样的。[1]国家监察权作为一种新型国家权力，在本质上是一种公权力，具备公权力属性，理应接受制约和监督，以避免其成为一项失去控制的“超级权力”。

（二）“律人先律己”：自我革命精神的内在驱动

习近平同志指出，勇于自我革命是中国共产党最鲜明的品格，也是我们党区别于其他政党的最显著标志。[2]世界上并不存在绝对完美无缺的事物，一切事物都处于通过不断发展来追求完善的过程之中。事物发展的过程本质上就是扬弃的过程，通过不断的自我批评、自我挖掘、自我否定来去除阻碍因素，完成有机体的更新，从而焕发新的活力。马克思主义政党所从事的就是这种革命事业，即立志革除一切破旧的、不适应社会发展的因素。而这种革命涵盖两个方面：一方面是革除阻碍社会发展的一切弊端，另一方面则是通过不断地革除自身错误来确保自身一直具备革除社会弊端的动力和能力。只有勇于自我革命，才能引领伟大社会革命；敢于社会革命，才能坚持自我革命。[3]

回首中国共产党百年发展历程，中国共产党总是用更高的标准严格要求自我，勇于在关键时刻拿起“手术刀”进行刮骨疗毒，绘就了激浊扬清的自我革命图景。正是这种严于律己、自我净化的自我革命精神使中国共产党成为一个充满活力的有机体，能够始终引领中华民族在正确的道路上奋勇向前。无论是一个人，还是一个组织，之所以能够保持活力的奥秘在于其内在精神力量的驱动，精神超脱于物质层次，是促使一个人或者一个组织不至于衰败、褪色的动力之源。中国共产党作为世界上最大的政党，治理着超大规模的国家，之所以能够在饱经百年沧桑变化后依然能够洗尽铅华、保持青春活力，其奥秘就在于始终坚持以自我革命精神推动自身净化。

国家监察体制是中国共产党深入推进自我革命的重要举措，国家监察机关则是进行自我革命的一把利剑。工欲善其事，必先利其器。国家监察机关更要坚持刀刃向内，主动接受更为严格的制约和监督，把党的伟大自我革命进行到底，从而形成引领示范效果。

二、对国家监察权进行制约和监督的基本原则

(一)依法制约和监督

法律是治国之重器,依法治国已经成为中国共产党治国理政的基本方略。法治意味着权力的授予、权力的界限、权力的内容、权力的制约和监督等都需要有相应的法律依据，以保证权力的合法性。因此，国家监察机关无论是扮演监督者角色，还是扮演被监督者角色，都需要明确的法律依据，以保证其发挥监督的权威性和被监督的有效性。所有国家生活基本的“合法律性原则”终极的、真正的意义在于，最终根本不再有统治或者命令，因为只有非人格的有效的规范生效。[4]

国家监察权接受制约和监督，也要在法治框架的规范下来实现，这也是依法治国的基本要求。立法机关要建立健全制约和监督国家监察权的相关法律，明确制约和监督国家监察机关的主体资格，避免制约和监督的主体处于随意化状态。规范并畅通监督渠道，避免监督处于无序化状态，从而影响国家监察权的正常行使。所有的监督主体必须通过法定渠道行使监督权，不能游离于法治体系之外。因此，法律规范不仅仅要明确监督主体资格，还要规定监督的方式、内容、流程，使监督者可以依法监督。建立责任追究机制，避免监督处于无效化状态，使得监督徒有其表。只有通过强有力的责任追究，才能树立起监督的权威性，发挥出监督的实质作用，真正使监督实现形式和实质的有机统一。

（二）保障国家监察权独立行使

制约和监督并不等同于干预，更不等同于代替。在治理视角下，一切治理活动的有效开展都离不开对权威的运用，当权威不复存在，治理也必然失灵。[5]国家监察机关要有效发挥出监察职能，就必须依靠权威性，而权威的获得和维系离不开一定的独立权力。这就意味着，在对国家监察机关进行制约和监督时，不能矫枉过正，不能彻底束缚国家监察权的正当运转，从而影响其效能发挥。从目标追求来看，对国家监察机关的制约和监督是为了使权力规范运转，从而更好地发挥作用。

对国家监察机关的制约和监督并不是毫无限制的，而是要以保证国家监察权行使的独立性为界限。换句话说，制约和监督针对的是国家监察机关是否依法、依规履行职责，而不能借机插手干预案件办理，更不能越俎代庖。如前所述，国家监察机关行使监察权不受干涉是宪法和法律明确规定的，其有权拒绝任何组织或个人名为监督实为干预的行为。当然，从辩证的角度来看，国家监察机关的这种独立性，也不意味着可以独断专行。从整个国家权力体系来看，国家监察权只是整个权力系统的组成部分，其权力来自人民的授予，自身要有主动接受制约和监督的自觉性。如此，才能真正做到使国家监察权在制约和监督下独立行使，使权力紧紧围绕人民利益行使。

（三）坚持制约和监督均衡设计

不可否认，制约和监督是有效控权的重要方式，能够防止权力偏离行使轨道。但是，单独来看，无论是单纯运用制约还是监督，都存在一定的局限性。在制约关系中，当完成同一事项时，由于各权力主体之间的限制、约束，极容易造成行事效率低下。无论是任何一个环节出现断档，整项事务流程就会出现卡顿，权力运行就会陷入到相对停滞状态。与此同时，由于制约关系建立在程序、流程的规范设计上，各权力主体可能会努力尝试寻找制度缺口来推卸责任。在相互推诿的过程中，所有的不良后果转嫁给组织或者利益相关者承担，而具体的权力行使者往往能够规避责任。而监督的局限性在于，当一种权力失范时，往往需要设立一种新的权力来对其进行监督，而新生权力的监督问题又成为一个更大的新问题。假如只存在单纯的监督关系，那么，“如何监督监督权”始终是无法有效破解的巨大难题。同时，监督权的不断设置，也可能会出现超级权力现象，产生权力失控的风险。此外，监督关系中还存在权威递减的风险。在监督关系中，监督者对被监督者进行监控，权力影响显著，监督者以此为基础具备相应的权威性。但是在多重监督关系中，被监督者也扮演着监督者的角色，权力的影响力在多层关系中逐渐衰弱，监督的权威也不断被消磨。

在进行制度设计时，必须将制约和监督全都纳入到考量视野，实现制约制度和监督制度的均衡配置，以防片面的制约或者监督带来负面效果。客观而言，我国在权力控制的政治实践中重视监督关系的构建，在一定程度上忽略了制约关系的构建。这在很大程度上保证了决策执行效率，但是也放大了前述监督的不足，抑制了制约功能的有效发挥。例如，在横向权力结构上，权力之间强调相互配合而忽视相互制约；在纵向权力结构上，监督权成为上级权力在下级权力结构中的延伸，这极大程度地保障了监督者的权威。但是，也破坏了权力间的制约，使监督者的权力难以被有效监督，随着等级的提高，这种现象越发严重。实际上，不同的权力承担不同的职责，追求不同的目标，而且权力关系也是交叉复杂的网络，单纯依靠制约或者监督，都难以在不影响权能发挥的前提下实现权力控制的目标。在大多数情况下，需要制约和监督共同发力。对于制约而言，由于权力之间的相互牵制，必不可少的是要统筹协调制约合力以消除效率低下等负面影响。对监督而言，由于权力具备更强的独立性，必然需要在内部进行更多的程序设计来消除权力过分集中等负面影响。党的十八大以来，权力之间“相互制约”的实践不断在重要文件以及法律规范中呈现，这反映了中国共产党对权力制约的重视及其理论探索的不断深入，为如何制约国家监察权指明了方向。

三、对国家监察权进行制约和监督的体系建构

（一）国家监察权制约和监督体系构建的可能性

从法源来看，国家监察权本质上是人民在中国共产党的领导下，通过权力机关将监督权进行重新配置的结果。这也就意味着，国家监察机关的职责、权限，是经过周密的思考、严密的论证并通过法定程序得出的结果，其权源并不是某一个单一的个体。因此，考虑到国家监察机关对公职人员的强大威慑力、影响力，在授权之初就已经考虑到制约和监督的问题。而通过法律的形式明确国家监察机关的权能，本身就是一种权力制约的方式，也为国家监察权的制约和监督提供了最根本的法律基础和法律依据。系统论的相似性原理指出，尽管不同的系统在外观上可能存在着不少差异性，但是都具有着某种共同结构或者形态，不同系统在结构和功能、存在方式和演化过程等方面具有共同性。[6]这种相似性原理，在国家监察权的行使上依然适用。这意味着，国家监察权和其他既有权力在权力行使规律上存在相通之处。这种规律性，决定了国家监察权力的行使是可以认识并有所预见的，而对这种既存规律的把握有助于对国家监察权进行有效制约和监督。

原有的权力制约和监督做法为构建国家监察权制约和监督体系提供了宝贵的经验借鉴。从国家监察权的建构过程来看，国家监察权是在将原有的诸多涉及反腐败的监督权力进行解构的基础上进行整合、再造后重构而成，而原有的权力已经建立了相应的制约和监督体系，这些行之有效的做法仍有重要的借鉴意义。例如，原先检察机关的侦查权要受到刑诉法的规范，此外，在进行职务犯罪案件办理时，侦查、公诉、审判构成一个完整的流程，各环节之间形成制约关系；检察机关内部设置独立的监督部门进行监督工作；职务犯罪侦办时，律师的介入也有效防止了权力的随意性，保障了公民权利。国家监察机关权限的扩大，也决定了它必须要接受较之以前更为严格的制约和监督。

在改革试点过程中的实践总结为构建国家监察权制约和监督体系进行了预演。国家监察权的创设并不是一蹴而就的，而是经过试点地区的实践探索，在归纳总结经验的基础上产生的结果。在试点过程中，国家监察工作的相关实践既能提供有益经验，也能暴露出值得重视的可能风险。因此，要对症下药，将风险扼杀在萌芽状态，将制约和监督可能失灵的地方予以进一步补充、强化。

国家监察法律体系的明确规定为构建国家监察权制约和监督体系提供了重要依据。国家监察权的权限、行使程序等都在法律中有明确规定，这为国家监察权制约和监督提供了指引。法定权力结构的定型也标志着权力之间制约关系的形成。同时，这也明确了监督主体资格，更为监督提供了目标和靶向，监督行为将以法律为依据，重点围绕国家监察权的行使是否失范而展开。因此，这些法律规定为国家监察权力制约和监督体系的构建提供了基础架构。

（二）国家监察权制约和监督体系的主要内容

以《宪法》和《监察法》为基础，国家监察权力制约和监督体系已经形成了基础架构。但是，相关法律规定只是提供了一个基本框架，更多的是明确国家监察机关接受制约和监督的义务，明确各种制约和监督主体资格，倾向于规定“谁来监督”“如何监督”“监督谁”等主要内容。

从总体来看，《监察法》等相关法律规定构建出“1＋2×3”的国家监察权制约和监督体系的实践框架，即“1”个目标、“2”个维度和“3”个方面。其中，“1”指的是一个目标贯穿于制约和监督体系，即以全方位、立体式的制约和监督，来保证国家监察权既不能“缺位”又不能“越位”，始终沿着法治轨道正确行使，以充分发挥国家监察效能。而“2”指的是内部和外部两个维度。“3”指的是权力配置、程序设计和主体培育三个方面，即分别从内部和外部两个维度出发，从权力配置、程序设计和主体培育三个方面着手构建系统全面的国家监察权制约和监督体系。具体而言之，随着社会的发展进步，社会分工开始出现，在公共事务管理领域也有着具体体现。公共事务的规模变大，复杂程度日益凸现，精细化、专业化也成为高效管理、科学管理的需求，权力分工成为必然结果。我国在保证权力统一高效的基础上，以功能适当为原则划分国家权力就是权力分工的体现。而这种权力分工需要在程序上明确行使规则，以保证权力分工目标的实现。同时，权力需要以一定的权力主体为依托，只有培育权力主体与其职权相契合的意识和能力，才能真正做到履职尽责。

从内部来看，在权力配置上，要进行进一步的权力分解，通过内设职能部门的方式消解权力集中的弊端，既要针对办案进行流程式的分权，形成内部权力制约关系，又要设置专门的监督职能部门，形成有力的专门监督。比如，在制约方面，纪检监察机关内部办理的案件线索处置、案件审查调查、案件审理等工作均交由不同的部门负责，各部门之间依照相应的法定职权保证相对独立性，同时，加强上级机关对下级机关的监督。涉及有关案件和日常管理过程中需要请示与报告的内容，下级纪检监察部门必须同时接受本级党委组织和上级纪委监委的双重领导，不能擅自做出上述决定。在程序设计上，要根据监察工作实践制定出台办案流程、监察措施的使用、留置场所管理等详细规定，并做好与内外部门的程序对接设计。各职能部门应根据工作特点，围绕具体业务职责，将案件办理的全过程划分为决定、具体执行与全过程监督等若干个部分，实现以制度管人、管事、管权。比如，信访举报部门通过完善工作流程，在信访举报件的接收、登录、报批、分流等各环节都要制定严密的工作规范，明确办理时限和各岗位责任，坚决防止举报件积压、遗失或泄露。在主体培育上，监察机关工作人员需要树立尊法意识、锻造执法能力，还要积极主动接受批评，在内心形成接受监督的意识。“徒法不足以自行”，权力设置以后并不会进入“自动化”状态实现自主运行，组织的运行最终还是依靠人员来推动。监察机关工作人员必须具备比一般公务人员更高的法治素养,才能使“良法”落地,产生“善治”成效。学习和培训是提升执法能力的重要途径，要采取多种途径对监察机关工作人员进行培训，使其掌握执法权限、执法内容、执法目的等基本内容和执法用语、执法文书的运用等必备技能。另外,还要通过现场培训、案例教学、以老带新等方式进行实训,使其切实参与、真正了解现场执法全过程,进一步提升法治素养。

从外部来看，在权力配置上，通过对监督权的重新配置，明确了国家监察权的职责和活动范围。而新的国家权力结构也决定了国家监察机关需要受到党组织和司法机关、行政机关（主要是行政执法机关）等机关的制约和监督。司法机关要扭转“监察中心主义”的思维，切实发挥出权能。检察机关要对国家监察机关移送的案件进行实质性审查，经过审查起诉可以调整事实认定，对于不符合起诉条件的案件，要坚决做出不起诉决定。同时，还要充分发挥法定的自行侦查权的制约作用。此外，审判机关要坚持中立原则，依法独立做出公正判断。作为权力机关的人大要深入群众之中，通过听取意见、暗访走访的方式来确定组织执法检查事项，并通过随机抽查的形式组织执法检查，从检查的过程中发现问题。以此为基础，对国家监察机关提出意见，督促其整改落实。在程序设计上，立法机关要及时做好法律的更新工作，打造上下贯通、左右衔接的国家监察法律体系，并协调国家监察法律体系和其他法律体系的关系。立法机关要通过严格的备案审查确保各项权力不逾越应有的界限，还要解决好监察和司法以及行政执法机关在程序对接方面的难题，确保职能明确、程序顺畅，处理好配合和制约的平衡关系。在主体培育上，权力主体要树立平等意识、程序意识和责任意识，加强主动监督。要通过宣传教育、畅通监督渠道、营造监督氛围等方式使社会组织和广大群众树立监督意识。

参考文献：

[1]陈国权,周鲁耀.制约与监督:两种不同的权力逻辑[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2013,43(06):43-51.

[2]习近平.牢记初心使命，推进自我革命[J].求知,2019(09):4-7.

[3]王伟光.勇于自我革命：中国共产党区别于其他政党的显著标志[J].党史文汇,2022(02):12-16.

[4]习近平.在纪念孔子诞辰2565周年国际学术研讨会暨国际儒学联合会第五届会员大会开幕会上的讲话[N].人民日报,2014-09-25(002).

[5][德]卡尔·施米特.合法性与正当性[M].上海:上海人民出版社,2015:96.

[6]陈进华.治理体系现代化的国家逻辑[J].中国社会科学,2019(05):23-39+205.

本文系国家社科基金青年项目“党的十八大以来社会主义意识形态建设的制度化及其基本经验研究”（编号20CKS047）的阶段性成果。

（丁粮柯 中共北京市委党校，博士；钱周伟 中共北京市委党校，博士）

【责任编辑：江锦】