摘  要  “双碳”目标的实现过程也是我国能源革命逐步迈向深入的过程。为如期实现碳达峰、碳中和目标愿景，亟须加快推进我国能源领域的深度变革，逐步建立以“绿电”为核心的现代能源体系。通过对我国绿电法制的发展历程及现状进行梳理检视，提出要在能源安全理论的指引下，从立法保障、执法监管、司法救济及实施配套等层面完善我国绿电法制体系，以期为促进我国绿电发展提供有力的法律制度支撑。

关键词  碳达峰碳中和；绿色电力；能源安全；法律规制

2023年1月，国务院新闻办公室发布的《新时代的中国绿色发展》白皮书提出要“推动能源绿色低碳发展”“开展绿色电力交易试点建设”及“以‘碳达峰碳中和’目标为牵引推动绿色转型”。党的二十大报告提出要“积极稳妥推进碳达峰碳中和”并“深入推进能源革命”。为实现“双碳”目标愿景，我国亟须加速推进能源领域的深度变革，逐步建立起以“绿电”为核心的现代能源体系。绿色电力，简称“绿电”，是指利用先进的能源技术及特定的发电设备将风能、太阳能等可再生能源加以转化所形成的电力。2017年2月，国家发展改革委等3部门联合发布了《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》；同年6月，我国核发首批绿色电力证书，并试行绿证自愿认购交易制度。2021年10月，国家发展改革委等9部门联合印发的《“十四五”可再生能源发展规划》提出要“做好绿证与可再生能源电力消纳保障机制的衔接”。2022年1月，国家发展改革委等部门联合印发的《促进绿色消费实施方案》提出要“进一步激发全社会绿色电力消费潜力”；同年9月，全国首个省级绿电交易规则《安徽省绿色电力交易试点规则》发布。然而，绿电产业的可持续发展离不开体系完备的法制保障，因此亟须对我国绿电法制体系加以完善。

一、我国绿电法制的发展脉络及现状检视

（一）我国绿电法制的沿革考察

我国绿电领域立法深受国际社会应对气候变化进程的影响，其发展主要经历了三个阶段。首先，1994年《风力发电场并网运行管理规定（试行）》的颁布及1995年《电力法》关于“国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电”的规定，表明我国绿电发展开始受到关注。其次，1997年《京都议定书》的签订及“清洁发展机制（CDM）”的提出为我国发展绿电提供了契机和动力，产业政策成为该阶段发展绿电的主要依据。如1999年《关于进一步促进风力发电发展的若干意见》及2000年《关于加快风力发电技术装备国产化的指导意见》等政策文件均对风力发电相关事项进行了规范。再次，2005年《可再生能源法》的颁布标志着我国绿电法制进入体系立法阶段。2006年《可再生能源发电有关管理规定》及2007年《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》等制度相继出台，为《可再生能源法》的有效实施提供了配套机制保障。此外，2009年修正版《可再生能源法》就可再生能源发电差额分摊机制及电网企业的法律责任等事项予以完善。综上，随着《可再生能源法》的实施与修正以及相关配套措施的出台，我国已逐步形成以《可再生能源法》为核心，以绿电相关法律规章为主体，以各省级绿电交易规则及实施方案为补充的绿电法制体系。

（二）我国绿电法制的现实困境

一是绿电专门立法缺位。我国绿电法律规范虽已初具规模，但相关立法呈现出较为明显的分散性、碎片化特征。《可再生能源法》《电力法》等立法间缺乏必要的衔接机制，导致现行绿电法制的整体性、协同性较弱。同时，由于现行相关立法中涉及绿电的条款多为原则性规定，缺乏具体的实施细则，不具备实践层面的可操作性。此外，从立法理念来看，我国现有绿电相关立法尚未将实现“双碳”目标纳入其立法目的，无法为碳减排实践提供稳定的规范依据。[1]二是绿电监管机制不完备。以光伏发电监管为例，从监管主体来看，国家发展改革委、国家能源局及财政部等多个部门均具有光伏发电产业的管理权限，监管权限的分散会导致各部门职能交叉、多头管理，进而降低法制的执行力和权威性。三是绿电交易机制不健全。从交易范围来看，当前我国绿电市场化交易并未涵盖可再生能源发电的所有类型，海上风电及大量分布式可再生能源项目并未纳入绿证系统覆盖范围，而水电、生物质等发电类型也未纳入绿证核发范围。从交易成本来看，当前我国绿证交易量较低、流动性较差的主要原因在于交易成本在交易双方主体之间分配不均衡，即通过绿证交易所获取的经济收益尚不足以填补其开发成本。[2]从交易方式来看，现有绿电市场化交易方式相对单一且具有较强的地域差异性，缺乏统一的绿电交易规则及程序，不利于绿电交易的跨区域大规模推行。四是绿电激励机制不完善。根据我国《可再生能源法》的规定，可再生能源经济激励机制主要包括发展专项资金、财政贴息贷款及税收优惠三类。但在实践中，资金来源单一及监督机制不完善等问题制约着发展专项资金的有序运作，而财政贴息贷款及税收优惠等激励措施也存在申请门槛较高、覆盖范围有限等不尽完备之处。五是公众参与机制不健全。虽然我国《可再生能源法》规定在编制可再生能源开发利用规划时应征求公众的意见，但仅为原则性规定，不具有实践层面的可操作性，社会公众的知情权、参与权和监督权尚无法得到充分保障。

二、域外国家绿电法制实践及其经验启示

（一）域外绿电法制实践之比较考察

美国作为最早制定光伏发电发展规划的国家，其绿电领域相关立法主要采用联邦立法与州立法相结合的模式。在联邦立法层面，1992年《能源政策法案》规定对风电进行产量补贴并实施产品税收优惠。2003年《能源税收激励法案》规定对利用太阳能、地热能、小水电等可再生能源发电项目实施免税政策。2009年《美国复苏和再投资法案》规定对利用风能等可再生能源发电的电力企业给予税收优惠。在州立法层面，2018年华盛顿特区《可再生能源法案》要求实现2032年前电网所有能源均来自可再生能源的目标。德国于2000年颁布的《可再生能源法》通过引入上网固定电价制度给予可再生能源电力的生产者经济激励，后该法进行了多次修订。其中，2004—2014年间的四次修订均针对各种可再生能源发电价格及补贴机制展开，而2017年修订版《可再生能源法》则取消了可再生能源补贴制度并引入了可再生能源发电招标制度。同时，2017年《海上风电开发条例》提出要进一步降低电价和政府补贴成本，实现从上网电价溢价补贴机制向竞争性集中招投标机制的转变。[3]日本，1997年《促进新能源利用特别措施法》规定通过设置激励措施促进风电、光伏发电等清洁能源发电产业的发展。2002年《电力事业者新能源利用特别措施法》明确要求电力公司必须使用一定配额的可再生能源发电。2012年《国家上网电价补贴政策法》则规定要探索实施可再生能源固定电价制度。另外，英国作为少数在国内法中明确碳中和目标的国家，早在2008年《气候变化法》中便已为本国电力行业设定了总体减排目标，并在2013年《能源法》中具体明确了电力市场改革措施。[1]

（二）域外绿电法制实践启示

一要尽快完善绿电相关立法。在模式选择上，可借鉴德国以《可再生能源法》基本法为核心，以《海上风电开发条例》等针对特定绿电类型制定的专项立法为主体的协同立法模式。在立法理念上，可借鉴美国《能源政策法案》的立法经验，将应对气候变化相关理念融入绿电立法，并设置专章规定绿电领域气候变化应对相关事项。在具体制度上，可借鉴英国及欧盟部分成员国的做法，就绿证交易制度进行专门立法，对可再生能源消纳义务配额的分配及绿证交易等相关事项进行明确规定。[4]二要健全绿电市场交易机制。可借鉴德国和日本的实践经验，建立可供居民用户和企业广泛参与的可再生能源电力交易市场，引导社会公众进行可再生能源电力消费，并通过制定可再生能源电力竞价招标和财政补贴机制激发市场活力。[3]三要优化绿电交易监管体制。在监管机构的设置上，主要有政府监管和独立第三方监管等两种模式可供参考。如英国主要通过国家电力主管机关下设的天然气和电力市场办公室负责监管绿电证书的核发、交易以及相应配额义务的实施等事项。[5]荷兰则采取由政府部门指定委托国家电网运营商具体负责绿证交易监管的模式，这是由于电网企业并非绿证交易法律关系主体能够在交易过程中保持中立地位。

三、“双碳”目标下我国绿电法制的完善进路

（一）健全绿电综合立法体系

为推进我国能源领域的深度变革，逐步建立以“绿电”为核心的现代能源体系，如期实现“双碳”目标愿景，应秉承整体系统观，推动绿电相关立法的制定和修改。第一，应加快制定《能源法》《应对气候变化法》等综合性立法，为绿电产业发展提供上位法依据。在“双碳”目标背景下，我国《能源法》的制定在满足能源供应安全的基础上，还应兼顾能源效率和环境保护等价值目标，[6]将实现“双碳”目标作为直接规制目标纳入我国《能源法》的立法目的。此外，应考虑在《应对气候变化法》中对绿电进行概括性规范，申明其作为一种特殊的碳减排方式在应对气候变化领域的重要作用。第二，应适时制定绿电专门立法，如《绿色电力产业促进法》等，实现绿电政策的法治化，并将应对气候变化和生态环境保护作为其直接规制目标。第三，应及时对《可再生能源法》《电力法》等相关立法进行调整和修改，以满足保障绿电产业发展及“双碳”目标实现的现实需求。加强绿电相关立法间的衔接与协调，如《能源法》与《环境保护法》等环境立法的协同。同时，还应考虑将绿电相关法律规范有机融入我国生态环境法典的绿色低碳发展编。

（二）优化绿电执法监管机制

为保障绿电产业的有序运行，需建立完备的执法监管机制，即应确立国家统一管理与地方分工负责相结合的绿电管理体制，形成以政府为主导、企业为主体及社会公众广泛参与的绿电综合治理体系。首先，在执法机制的完善层面，应从绿电执法主体、程序及机制保障等方面予以规范。具体而言，为避免多头执法和交叉管理，应将绿电执法权统一收归国务院能源主管部门及地方政府能源主管部门并明确各自的权责范围，再由上述部门通过授权或委托的形式交由有关部门负责具体实施。其次，在监管机制的优化层面，以绿证交易监管为例。根据2017年《绿色电力证书核发及自愿认购规则（试行）》的相关规定，国家能源局作为绿证自愿认购的监管机关，具有监管绿证的核发、认购及咨询和投诉等事项的职责。考虑到不同区域绿证交易实践的差异性，相较于国家能源主管部门统一监管模式，建立绿证交易分级监管体制更能满足现实需求。同时，在事权的纵向分配上，应由国家能源主管部门负责制定统一的绿证交易规则，而由地方政府能源主管部门及相关部门负责具体实施。

（三）构建绿电司法救济机制

当前，与绿电相关且较为典型的司法案例是环保组织自然之友分别针对国网甘肃电力公司和国网宁夏电力公司的“弃风弃光”行为所提起的环境民事公益诉讼案。其中，在自然之友诉国网宁夏电力公司“弃风弃光”环境民事公益诉讼一案中，原告提起诉讼的理由是被告未按照《可再生能源法》的相关规定对全省范围内的风力发电和光伏发电进行全额收购。在实践中，与绿电相关的纠纷主要包括基于公众环境权益受损提起的环境公益诉讼和发生在绿电交易双方主体之间的民事诉讼等。针对绿电领域环境公益诉讼案件，可参考适用一般环境公益诉讼的相关规则，如对原告主体资格的认定等。而对于因绿电交易纠纷提起的民事诉讼案件，可参考适用一般民事诉讼的相关规则，具体可参照我国《民事诉讼法》及相关司法解释的规定。此外，从管辖来看，可借鉴我国针对海事纠纷、知识产权纠纷等专业性较强的案件设立专门的海事法院及知识产权法院予以集中管辖的有益经验，待条件成熟时可针对以绿电为代表的能源纠纷案件设立专门能源法院予以集中管辖。

（四）完善绿电配套实施机制

一方面，健全绿电市场交易机制。一是明晰绿电产权。现代产权制度是市场经济的基石，明确的产权归属是进行市场化交易的前提和基础，因此应健全绿电产权登记制度。二是优化绿电交易平台建设。通过统一的绿电交易平台及时公开绿电交易信息，并提供绿证认证、核发、交易及核销等服务，以促进绿电市场化交易有序达成。三是完善市场化绿电价格形成机制。即用于发售的绿电价格应经由市场竞争决定，使之充分反映绿电资源的环境价值及市场的供求关系。四是进一步规范自愿市场。可通过提高市场准入标准和加强信息披露等方式为绿电自愿交易营造良好的市场氛围，并通过建立跨区域绿电交易机制，进一步扩大绿电市场化交易范围。五是健全公众参与机制。强化绿电交易信息披露并拓宽公众参与渠道，实时更新绿电交易相关信息并建立多元化、便捷化的绿电认购及监督途径，充分保障社会公众的知情权、参与权和监督权。

另一方面，完善绿电经济激励机制。一是优化发展基金制度。积极拓宽资金募集渠道，可将资本市场融资或社会捐赠作为直接资金来源。同时，建立专门的绿电发展基金委员会负责资金的管理，完善信息披露机制，及时公开资金的使用情况，接受社会公众监督。二是健全财政补贴机制。坚持必要、适当及适度的原则，及时审核受惠主体资格，对确有必要进行补贴的绿电产业给予财政支持，同时遵循一定的限度，避免企业对财政补贴的过分依赖。三是完善税收优惠机制。对绿电技术革新、项目投资及开发、电力输送及终端消费等各环节均给予税收激励，[7]同时适当降低优惠申请门槛并简化申请程序。四是建立金融激励机制。主要可借助绿色信贷、绿色债权及绿色保险等绿色金融工具支持绿电产业发展。

结语

习近平总书记在中共中央政治局第三十六次集体学习时强调，实现“双碳”目标是一场广泛而深刻的变革，要统筹规划，在降碳的同时确保能源安全。能源安全主要包括能源供应安全、能源经济效率及能源环境保护等三层含义，而绿色电力的发展能够较好地满足上述能源安全需求。因此，在“双碳”目标背景下，为充分保障我国绿电产业的可持续发展，需从立法、执法、司法及实施等方面统筹完善我国绿电法律制度体系。此外，从生态系统整体性及生物多样性保护的视角出发，绿电产业的发展也可能会对生物的正常生存及生态系统的正常结构和功能产生负面影响。未来，应就绿电发展对生态环境负外部性影响的规制问题展开进一步研究论证。