摘  要  随着国家三孩政策的全面实施，3岁以下婴幼儿“托育难”的问题日趋凸显，成为年轻人“不愿生”“不敢生”的重要因素之一，这也是当前民生领域亟须解决的新课题。为有效破解社会托育难题，必须完善托育服务顶层设计，优化管理体制机制；充分利用现有资源，扩大普惠性托育服务供给；打通政策“堵点”，精准破解托育服务行业发展“痛点”；建立人才培育机制，为托育服务体系建设提供人才支撑。

关键词  托育服务体系；瓶颈；破解之策

党的二十大报告指出，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本。托育服务关乎民生福祉，牵动亿万家庭。随着我国人口政策的重大调整，作为三孩生育政策重要配套支持措施的托育服务体系建设已成为解决群众“带娃”难题、从根源上破解年轻人“不愿生”“不敢生”问题的重大举措之一。近年来，党中央、国务院高度重视托育工作，不断健全托育服务体系，发展普惠托育服务。2019年、2020年，国务院办公厅先后出台《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》和《关于促进养老托育服务健康发展的意见》，为构建3岁以下婴幼儿托育服务体系提供了顶层设计和实践指南。2020至2022年，国家发展改革委、卫生健康委开展普惠托育服务专项行动，累计新增托位20万个，加强普惠性托育服务的有效供给。

但我国现代托育服务体系建设毕竟是从无到有，起步较晚，目前仍处于起步探索阶段，在体制机制、服务供给、政策支持、人才培育等方面还存在一些“难点”“痛点”问题亟待解决。对此，笔者通过深入调研和理论探析，系统检视和梳理当前我国托育服务体系建设发展存在的瓶颈，并针对性提出破解之策。

一、当前我国托育服务体系建设亟待破解四大“瓶颈”

（一）多部门综合施策、统筹推进的工作机制还需进一步优化

一是统筹层级尚需进一步提升。目前绝大多数省、市托育服务工作是以各级卫生健康部门牵头，然而托育服务体系建设涉及卫生健康、教育、人社、民政、市场监管、财政等部门，仅靠卫生健康部门牵头很难实现有效的统筹协调。例如，推进“托幼一体化”试点工作，需要教育部门与卫生健康部门协调配合；破解托育教师职称评定通道不畅的问题，需由人社部门制定出台相关政策。二是相关职能部门的托育服务体系建设责任尚需进一步压实。尽管从国家到各省、市出台的托育服务体系建设规划或意见明确提出了发展目标、主要任务和责任单位，但仍有一些省、市尚未制定具体的行动方案和任务分解推进机制，大多数责任部门未将托育服务体系建设任务纳入部门工作规划以及部门年度绩效考核指标之中。

（二）托育服务供给总量不足，“普惠优先”的服务供给尚未形成

一方面，托位供给缺口较大。根据国家卫生健康委公布的数据，截至2021年底，我国每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数仅为2.03个。这与国家“十四五”规划纲要提出的“到2025年，每千人拥有3岁以下婴幼儿托位数达4.5个”发展目标还有不小差距。另一方面，托育服务供需存在结构性失衡。目前，社会托育服务供给仍以民办的营利性机构为主，具有普惠性和公益性的托育机构发展相对不足，从中部地区某副省级城市61家登记备案的托育机构性质来看，其中仅有6家为非营利性托育机构，占比不到10％。

（三）托育机构运营成本高、风险大、社会信任度低

托育服务本身属于微利行业，存在前期投入大、运营成本高、投资回收周期长、抗风险能力弱等问题，特别是近年来受疫情影响，社会办托更面临生存困境。以调研的某私营托育机构情况为例，该机构每个托位月收费4800元（含伙食费），目前在托10名婴幼儿，按月全勤计算，月收入约为5万元，除去教师工资、场地租金、水电伙食等日常经营开支，月亏损额在3万元左右，没有能力再提供普惠服务。同时，由于缺乏纾困和救济机制，作为重度依赖线下服务的托育机构受到疫情冲击后面临亏损、倒闭的风险，进一步加剧了社会对托育机构的不信任感。

（四）托育机构师资队伍招聘难、不专业、流动大

一是招聘难。由于3岁以下婴幼儿的照护难度和专业化要求比3至6岁幼儿更高，托育机构很难找到兼具婴幼儿托育和学前教育背景的专业人才，以调研的某副省级城市为例，市属高校中仅有一所职业学院开设了婴幼儿托育服务与管理专业，每年招生只有100人，规模有限，远不能满足社会需求。二是不专业。目前托育机构从业人员专业化水平参差不齐，虽然要求从业人员持证上岗，但部分资格证书门槛低、培训时间短、考核简单、证书含金量不高。三是流动大。由于没有编制和职称等岗位晋升通道，托育机构从业人员对职业发展缺乏稳定预期，流动性较高，托育专业教师更倾向于选择成长体系成熟且有稳定编制的公办幼儿园岗位。

二、破解我国托育体系建设瓶颈的思考与对策

（一）完善托育服务体系顶层设计，优化管理体制机制

1.建立党政主要负责领导挂帅的“一老一小”工作推进机制。养老和托育问题同源于家庭发展问题，其解决方案具有共通之处，适合发挥政策集成效应，减少管理重叠。对此，要坚持党委领导、政府主导，建立健全党政主要负责领导挂帅的“一老一小”工作推进机制，加快制定符合各地实际的“一老一小”整体解决方案，同时建立养老托育服务体系发展联席会议制度，定期开展情况通报和评估评价，推动重点任务、重大项目落地实施，形成一体规划、一体部署、一体推进、一体考核的养老托育服务体系建设格局。

2.制定托育服务体系发展规划和行动方案，把相关工作任务落到实处。一是要加快制定托育服务发展规划和行动方案，进一步明确托育服务体系建设的工作目标、主要任务、保障措施和实施步骤，将各部门的工作任务清单化、责任具体化、时间节点化，并纳入各责任部门的年度绩效考核指标体系。二是构建托育服务规范化管理制度体系，细化托育机构设置、运营、服务以及从业人员管理等政策规范，形成托育服务规范化管理制度体系。

3.要鼓励先行先试，统筹用好各类支持政策。一是聚焦社区全龄服务、“托幼一体化”、家庭式托育等托育服务新领域开展试点示范，在模式创新和制度设计上先行先试，高质量探索“幼有善育”的地方经验。二是统筹推进儿童友好型城市（社区）建设，全国婴幼儿照护服务示范城市等创建活动，积极申报国家应对人口老龄化工程和托育建设中央预算内投资项目，加强普惠托育服务设施项目建设。

（二）充分利用现有资源，扩大普惠性托育服务供给

1.推动“托幼一体化”试点和推广工作。“托幼一体化”是利用现有资源提高托育容纳能力的有效途径，可有效避免短期大量新建机构可能造成的闲置浪费。可选择学位较充足且具备条件的公立幼儿园开展“托幼一体化”建设试点示范，在办园经费、生均经费、教师待遇等方面给予财政补贴和政策扶持，同时鼓励、引导各类幼儿园开设普惠性托育班。此外，统筹规划新建幼儿园资源布局，合理确定0至3岁婴幼儿与3至6岁学前儿童的托位、学位比例，根据不同区域在不同时期的实际需要进行动态调整。

2.建立“1+N”社区托育服务体系，打造“一刻钟”社区托育服务圈。充分盘活存量资源，利用符合托育服务要求的社区闲置空间改建成1所社区示范性托育服务机构，采取公办民营、民办公助等方式引入专业托育力量开展社区普惠托育服务。同时，探索通过“一证多点”等运营方式带动N个嵌入式、分布式、连锁化、专业化的社区托育分园和家庭托育点共同发展。

3.支持机关、企事业单位为职工提供福利性托育服务。“就近照护”和“随同照护”是解决双职工家庭后顾之忧最直接、最有效的举措，但由于没有具体的支持政策和相关配套服务，机关、企事业单位开办意愿较低。对此，建议由各级总工会牵头制定出台相关扶持政策，推动有条件的机关、企事业单位采取自建自办、引进正规托育机构联办或购买服务的模式为职工提供福利性婴幼儿照护服务，并给予建设补助资金、运营补助资金等支持。

（三）打通政策“堵点”，精准破解托育服务行业发展“痛点”

1.从托育服务供方和需方入手，建立稳定的经费保障机制。一是健全托育服务投入长效机制，将托育服务体系建设资金纳入到各级财政预算，设立托育服务发展专项补助资金。二是建立普惠性民办托育园（点）多元奖补机制，在保持一次性托位补助的基础上，由主管部门以年度工作考核为基础提供差异化运营补助和示范奖励补助。三是探索建立家庭入托补助机制，向符合条件的家庭发放“托育券”，引导家庭到备案合规的机构接受托育服务，减轻经济困难家庭、多孩家庭的入托费用。

2.针对托育服务行业制定出台定向纾困帮扶政策。首先，建立托育服务机构纾困专项资金，针对在卫健部门登记备案、由社会力量举办的托育服务机构给予一次性财政补贴。其次，加大对中小微托育服务机构的扶持力度，全面落实减税降费政策，降低承租国有房屋的租金，下调用电、用水、用气价格，减降或缓交社保、公积金，审慎开展疫情防控期间托育服务机构失信行为认定。最后，提供金融和保险扶持，降低托育机构风险，鼓励金融机构为托育机构及投资人提供融资支持，引导保险机构开发相关责任险以及托育机构运营相关保险。

3.创新开展托育机构备案一事联办服务，切实提高托育机构备案率。一是全面梳理国家、省、市涉及托育服务的政策规范和标准要求，编制托育服务机构办事流程和指南。将托育服务机构注册登记及卫生评价、食品经营许可、建筑工程消防验收等备案涉及“多部门”“多流程”的事项整合为“一件事”“一次办”，实行一个窗口受理，一次性、一站式服务，进一步优化办事流程。二是打造智慧化托育服务信息管理平台，破解数据壁垒，推动部门间信息数据共享，畅通办事渠道，形成申请、受理、流转、审核、备案工作闭环。

（四）建立人才培育机制，为托育服务体系建设提供支撑

1.设标准，对托育机构从业人员实施全周期规范管理。一是守好入口关，研究制定托育从业人员职业能力标准，帮助托育机构精准识别和综合判断从业人选，严格落实托育从业人员持证上岗制度，建立托育从业人员上岗资格审查机制，常态化开展人证合一检查。二是强化程序关，不断完善和优化托育从业人员聘用、考核、退出等制度，建立入职后继续教育学分管理机制，定期对从业人员开展综合技能和职业道德教育培训。三是严把质量关，推动已开设婴幼儿托育相关专业的院校逐步完善课程设置标准、教学标准、教材建设体系以及人才培养方案。

2.扩供给，构建多层次托育服务人才培育体系。支持引导有条件的高等院校和职业院校开设婴幼儿托育相关专业，鼓励相关院校探索中职、高职和本科衔接贯通培养，逐步优化托育专业人才的招生结构、扩大招生规模。探索构建“产教融合、校企合作”的托育人才培养、培训模式，通过校企合作办班、开展双师型教师培养、建设实训中心和实习基地、推行“订单式”培养模式等方式，打造校企命运共同体，携手培养符合行业标准、紧贴市场需求的托育人才。进一步增加托育服务从业人员培训资源供给，鼓励支持具备资质的公办院校、社会培训机构开设婴幼儿照护服务专业培训。

3.保权益，健全从业人员待遇保障与岗位晋升政策。开展托育从业人员市场工资价位监测，研究发布托育机构岗位工资指导价和最低工资标准，督促用人单位为托育从业人员缴纳足额的“五险一金”。逐步探索实施托育从业人员薪酬等级体系，建立健全依据职业技能等级和工作年限，确定服务价格制度、工资与职业技能等级挂钩制度，建立托育人员工资长效增长机制。建立健全托育人员职业等级评定、岗位分级发展、岗位晋升和荣誉制度，畅通托育从业人员职业发展渠道。

参考文献：

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[2]刘中一.我国托育服务管理职责体系建设——兼论托育服务行政主管部门的确立[J].行政管理改革,2019（02）：8-15.

[3]洪秀敏.高质量托育服务亟须高素质人才队伍建设[N].中国经济导报,2022-04-13（10）.

本文系2022年度武汉市科协科技创新智库建设调研课题“推进武汉市养老托育服务体系建设一体化研究”（编号WHKX202220）的阶段性成果。

（作者系中共武汉市委党校副教授、博士）

【责任编辑：江知】