摘  要  开发区已成为经济发展的重要引擎和对接国际资源的重要平台，在经济发展中发挥着突出作用。开发区管理体制机制创新事关开发区内生动能，在触及诸多深层次管理体制机制障碍的关头，开发区能否继续充当改革开放试验田的角色，先行先试、持续创新、适应新发展格局，关系到区域综合竞争力的提升和高质量发展的成效。

关键词  管理体制机制；开发区；高质量发展

从1984年设立第一批经济开发区以来，党中央、国务院和江苏省委、省政府高度重视创新开发区管理体制、积极推动开发区高质量发展工作。近年来，无锡市积极推动全市开发区管理体制机制创新，一方面，确保改革实践符合中央和省、市改革方向和要求；另一方面，加强理论研究，在政策框架内创新体制机制、规范管理机构、厘清职责边界、创新人员管理，为开发区高质量发展提供了强有力的保障和支撑。

一、坚持立足全局、优化布局，以“管理机构+统筹协调机制”为支撑引领全域功能区发展

时代发展到今天，片面强调规划几个开发区，各自发展、单打独斗的思路已经不符合全面推进社会主义现代化建设、实现共同富裕的改革发展方向和要求。因此，应注重统筹规划、全域发展，着力优化开发区布局，进而为创新开发区体制机制提供有力机构编制保障。

一是着眼全局，推动优化功能区布局。一方面，结合产业发展特点，加强开发区整合优化。充分考量各区域地缘特点、区位优势、自然禀赋、产业特色，并有效策应城乡发展和乡村振兴等政策导向，系统谋划全域功能区布局。无锡作为乡镇企业的发源地，一些乡镇企业集聚的地方，长期发展形成了上下游配套协同发展的区域分布特点。针对此类区域，机构编制部门积极推动打破镇（街道）甚至县（市、区）行政区划，打造相关产业功能区，如锡山区正是秉承了这一理念，在全区布局了“1+4”功能区发展框架。另一方面，充分发挥机构编制激励作用，倒逼开发区统筹资源。开发区机构编制管理工作看似是开发区发展的“后道”工作，实则是前道规划布局的支撑和保障。因此，要积极发挥机构编制管理的激励和导向作用，倒逼县（市、区）在全域范围内整合相关行政、经济和人力资源，从杂乱无序竞争转向协调配合联动。如惠山区明确惠山新城区、高新产业区、城铁枢纽区、科教文旅区四大功能区发展定位，各有侧重，资源合理布局，推动全域形成了产业特色分明、发展方向个性鲜明的联动发展新格局。

二是因地制宜，构建灵活高效体制机制。在全域功能区打造过程中，机构编制部门根据不同功能区特点给予不同的机构编制保障策略。一方面，对于功能区能够整体打造开发区或依托现有开发区平台引领区域高质量发展的，对相应开发区（功能区）科学规范设置实体管理机构，明确管理架构，科学配备编制和人员。另一方面，对于功能区暂不具备打造开发区的条件，先不设置实体管理机构，而是通过建立健全高位统筹协调机制，由板块相关领导兼任功能区领导小组组长，统筹规划功能区布局和产业定位，为区域高质量发展提供全方位的体制机制保障，待具备条件时再行研究实体管理机构设置事宜。

二、坚持点轴呼应、加强辐射，以“经济发达镇+开发园区”为抓手统筹优化区域发展

在传统经济发展模式下，各县（市、区）甚至镇（街道）管理一方、各自为战，出于经济社会发展等指标进位，面对上级各类考核压力，容易出现投资盲目化、发展同质化、竞争内卷化、运行低效化等问题，带来了各类资源的浪费和生态环境的破坏。随着机构编制管理的日趋严格和规范，靠简单地做机构、编制和职数增量来激励各类开发园区发展的做法已不合时宜，要坚持系统思维谋发展。

一是系统谋划，立足发展实际科学布“点”。一方面，力求“点”上做强。随着国家级、省级开发区评估认定标准不断提高，一些无法达到评估要求的地区应立足本地实际，不求“大而全”，改做“小而精”，统筹用好用足经济发达镇和开发区各类支持政策，注重经济发达镇“点”式发展，并强化“点”的辐射带动作用，连点成片，进而实现协同发展。另一方面，探索“点”“轴”联动。重视“点”（中心城镇或经济发展条件较好的镇街或区域）的经济增长极作用，同时强调“点”与“点”之间的“轴”即交通干线的作用。将“轴”进一步多元化，除交通轴线外，还要考虑关联产业轴线、区位联动轴线等，将这些轴线沿线打造成为经济增长轴，在轴上培育产业园区。在遴选和培育经济发达镇过程中，综合考虑地理区位、资源禀赋、产业基础、技术水平、劳动力等发展条件，在“轴”上布局经济发达镇，做到既兼顾公平和效率，稳妥处理先发展和后发展的关系，有效避免经济发达镇和开发区的地理重叠。如江阴东部很多镇，经过长期发展，镇域经济已各具特色，颇具实力，多个获批经济发达镇，下一步可考虑连点成片，形成兼具特色和竞争力的经济发达镇集群，而不是刻意打破镇域产业发展特点，“一刀切”推进创建开发区。

二是坚持整体思维，统筹调配机构编制资源。一方面，要科学做好“减法”和“加法”。机构编制部门在保障功能园区管理机构时，需全面、客观分析各类园区存在的科学性、合理性和必要性，进而研判是否需要设置机构，该保障的保障，该撤并的撤并，做到动态调整，以此引导各地充分发挥经济发展条件较好的镇街或区域增长极的极化和扩散效应，在各类轴线上连片成面，撤并整合小、散、弱开发区，形成具备规模和实力的开发区。另一方面，要适时做好“乘法”叠加。在发展到一定阶段之后，“点”和“轴”融为一体，则无需再纠结于经济发达镇平台创建，可考虑走融合发展道路，打造更高能级的国家级、省级开发区平台，争取更多更好的政策支持，为形成更具规模和引领作用的产业集群和发展平台创造条件。

三、坚持党的领导、政治引领，以“党工委+管委会”为主体规范管理机构设置

一是全面加强党的领导，健全开发区党工委机构设置。根据江苏省规范开发区管理机构促进开发区创新发展的改革部署要求，机构编制部门有序推进“一区多园”管理模式，主体开发区建立党工委、管委会，功能园区建立管理办公室。“管委会+管理办公室”在党工委的集中统一领导下推进开发区高质量发展，是开发区建设发展过程中加强党的全面领导的具体体现。

二是强化高位统筹，加强功能区党的领导体制建设。目前，旅游度假区由于其特有的产业特色和功能定位，不具备成为主体开发区的条件，管理机构一般明确为“管理办公室”，但无锡在打造全域功能区布局的过程中，考虑部分区域重在打造文化旅游产业，探索了旅游度假区统筹多个镇（街道）的模式。如古运河旅游度假区统筹梁溪区四个街道发展，大胆探索创新，通过区级层面健全党的组织领导架构，在旅游度假区成立党组织，并由区领导兼任旅游度假区党组织领导，既加强了党的全面领导，强化了党的组织保证，实现了高位统筹，又确保机构设置科学规范，符合政策规定。此外，在加强党的领导的过程中，应因地制宜，有效发挥属地现有体制机制优势，如新加坡工业园管理办公室与属地街道党工委、管委会一体化运作，“一套机构一套职数”，依托属地党工委加强了党的全面领导，在充分发挥园区企业化运作体制机制优势的同时，严格控制了开发区管理机构和职数增长。

四、坚持优化协同高效、权责一致，以“经济发展+社会管理”为重点厘清区政职责关系

开发区成立的初衷,是通过一整套精简高效的运营平台,围绕招商、孵化培育集聚企业，助推经济社会发展。但随着开发区的发展，一些开发区逐步“扩权”，其中不乏部分镇（街道）借着开发区更高的机构规格，通过人为捆绑，打“擦边球”，实现镇（街道）机构升格，导致一些开发区管得越来越多，沉重的社会管理和公共服务职能，让其“不堪重负”。如何为开发区“瘦身”，回归主责主业成为现实难题。

一是明晰职责，有效厘清开发区与属地政府的关系。让开发区管理机构甩掉包袱，轻装上阵，就要剥离城市管理、市政养护、征地拆迁、民生服务等社会事务管理职能，交还属地镇街承担，同时建立健全开发园区与属地镇街议事协调工作机制，实现协同配合。此外，要稳妥用好开发区考核指挥棒，有效突出开发区经济管理职能，促进开发区回归本位，“瘦身强体”。

二是一区一策，精简高效设置职能机构。对于已经实行“区政合一”的开发区（功能园区），应综合研判开发区发展阶段，“一事一议”。继续实行“区政合一”管理体制的，应发挥好开发区管理机构精简高效的体制机制优势，以“大部门制”严控机构和职数增长，如无锡高新区与无锡市新吴区统筹设置26个党政机构，实现了开发区和行政区划优势叠加。实行“区政分设”的，开发区管理机构需聚焦“经济发展”主责主业，并按照党中央、省明确的机构规格和限额设置，社会管理职能交还属地镇街承担。若开发区同时统筹几个镇（街道）的，仍以“经济发展+社会管理”厘清区政职责关系，开发区设置经济发展类职能机构为主，同时建立健全领导协调机制，用好用足所辖镇（街道）现有职数，通过明确镇（街道）现有领导兼任协调机构负责人，以构建“职能机构+协调机制”的形式实现高质量发展。

（作者系中共无锡市委组织部副部长、市编办主任）

【责任编辑：江知】