摘  要  教育是国之大计，教育公平和教育质量事关千家万户，而义务教育阶段的集团化办学便是推动优质教育资源共享、促进受教育机会均等的有力举措。为进一步优化义务教育阶段集团化办学管理模式、提高教育经费管理和使用绩效、保障师生权益，本文剖析了审计过程中发现的潜在风险并提出相关建议，为义务教育阶段集团化办学的规范化、有序化、健康化发展提供参考。

关键词  集团化办学；风险；审计

义务教育一直是人民群众关注的焦点，“择校热”“高价学区房”等民生热点问题的背后是人民群众对优质教育资源的需求与优质教育资源不平衡不充分的供给之间的矛盾。面对优质教育资源在不同区域、不同城乡、不同学校之间的分布不均和相对不足，集团化办学成为优化资源分配、提升教育质量、实现优质均衡的重要途径，有利于做到“教育公平”和“教育质量”的兼顾，做到“人人有学上”“人人上好学”。

一、义务教育阶段集团化办学的优势

目前，义务教育阶段的集团化办学主要有“名校+新校”“名校+弱校”“名校+民校”“名校+子校”“名校+名企”等多种形式，具有促进教育均衡、盘活教育资源、加快学校发展等优势。

（一）扩大受益群体，促进教育均衡

集团化办学能够“以一带多”，扩大优质教育资源的覆盖范围，放大名校的辐射面和影响力，缩小义务教育阶段学校间的差距，满足不同区域、不同经济状况的孩子要上好学校的诉求，让优质的教育资源普及化，助力实现党的十九大报告提出的“推动城乡义务教育一体化发展”“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。

（二）加强校际合作，盘活教育资源

集团化办学能够打破原本学校之间的“围墙”，让设施、装备等“硬件”和经验、方法等“软件”组成的教学资源在教育集团中流通。同时，通过对集团内学校之间的教育资源重新调拨和科学配置，能够发挥各自的优势，形成良性互动，突破已有瓶颈，实现共同进步，最终提升教育资源总量。

（三）推广办学经验，加快学校发展

对于新校而言，名校用“大手”拉“小手”一把，派出优秀管理人员直接推行行之有效的管理经验，共享教职员工、教学资源、教学理念、管理机制，通过“传帮带”缩短新办学校和新任教师的成长期，让他们得以在短时间内迅速成长，加快办学进程。对于弱校而言，通过名校的“输血”能够改善弱校的“造血”功能，弱校在充分吸收名校的优秀经验后，能够在教学方法上实现跃升，迅速提高办学品质和综合实力。

二、义务教育阶段集团化办学的潜在风险

义务教育阶段的集团化办学作为一种创新性探索，在一定程度上缓解了优质教育资源分配不均衡的局面，但在审计实践中发现，义务教育阶段的集团化办学仍存在潜在风险，需要采取措施加以防范。

（一）激励措施缺乏监管

名校既要输出优质教育资源，又要花费精力管理集团成员校，往往收益小于付出，加入集团除了是出于承担社会责任的主动意愿，更多的是配合政府规划的被动选择。为了激发名校的参与积极性，让教师们愿意参与到校际交流中，政府部门会给予名校一定数额的奖补资金。但是，这部分资金的数额没有明确的标准，既没有考虑不同学校间在发展规模、发展阶段上的差异，也没有与办学绩效挂钩；而且，对于该部分资金的管理和使用也没有具体规定，留下了“钻空子”的空间。

审计中发现，为了方便开支，名校并未按照收支两条线的要求将该部分奖补资金主动纳入预算管理，而是留在成员校的账上自主使用，教育部门也未要求名校将其纳入，导致该部分资金脱离了财政部门的监管。由于集团学校的管理权一般集中于管理团队，再加上监管措施的缺失，导致在奖金发放过程中管理团队的自由裁量权过大，让政府的财政性资金成为了集团管理团队自主分配的“小金库”。通过审计抽查，该部分资金主要用于在绩效工资之外向教职员工发放津补贴，违反了绩效工资管理规定；更有校长跳过“三重一大”决策程序，通过考核奖、交通补贴等名义给包括自己在内的管理人员发放大额奖金，有悖于该笔财政资金的初衷。

（二）集团新校过度扩张

基于家长相信“名校光环”的心理，新成立的学校挂上名校集团的名字既有利于吸引学生入学，也有利于拉动周边房价，于是，某些成员校“挂羊头卖狗肉”，在招生和宣传时挂上名校的名号，实际运作中并未与名校产生应有的联结，根本名不副实，使得集团化办学空留个外壳，这对于学校和学生的发展有百害而无一利，也让购买学区房的家长空欢喜一场，更是在一定程度上影响了政府的公信力。

审计中发现，某些集团在过快的发展步伐、过大的发展规模之下，没有足够的师资力量来保障教学质量。名校处于净输出的状态，管理层要对多所学校进行指导和管理，派出教师要跨区域开展交流和合作，而教育部门未能给予名校人员编制、资源调配等方面的支持，为了维持名校原有的教学与管理，留守的教职员工工作负担大大加重。为了新校、弱校教学质量的略微提升，却付出了名校教学资源被稀释的代价，得不偿失，“造峰填谷”的初衷最终变为了“削峰填谷”。

（三）考核约束力度不足

目前，集团化办学仍在“摸着石头过河”的阶段，虽然已有部分文件和制度出台，但对权责的界定缺乏政策和法律依据，具体的针对性条款比较少，约束不足。从集团化办学的协议来看，办学目标多为“争创一流”等口号，考核指标无法量化，也给审计定性带来困难。从交流教师的个人考核来看，考核指标也比较模糊，且未与集团化办学的目标挂钩，对教师个人的激励不足。

审计中发现，由于考核指标缺失，集团的教学资源缺少统筹规划与整合利用。在资产管理方面，名校未能够摸清家底，对可支配资源心中无数，增加了管理难度，造成了资源闲置和重复购置等浪费行为。在财务监督方面，集团未能建立统一的财务管理制度，名校与成员校之间相互监督不足，成员校作为受援方，话语权较弱，存在迫于压力为名校承担费用的风险。

（四）学生家长信息不对称

在集团新建成员校的发展初期，社会上会存在很多真假混杂的坊间传言，而学生家长在获取信息的渠道和鉴别分析的能力上都存在差异；因此，在报考路上存在信息不对称、不透明的问题。同时，由于新建成员校缺乏可作为参考依据的往届分数线和毕业生升学情况，学生和家长在填报志愿时存在一定的盲目性，往往会做出非最优的决策，甚至是错误的决策。

审计中发现，某集团的新建成员校在首次招生时，以名校分校的名义进行宣传，但最终该校的中考录取分数线却是当年该市的最低录取分数，该校所录取学生的分数呈现出明显的两极分化，引起高分学生及其家长的不满，也给学校的教学安排带来了挑战。该校面临学生及家长的信任危机，后续年度的中考录取分数线一直处于相对低位，生源质量呈现断崖式下跌，白白浪费了名校集团的“金字招牌”。

三、推进义务教育阶段集团化办学的对策建议

为进一步规范义务教育阶段集团化办学，政府部门应当充分发挥职能，不断完善集团化办学的运行机制。

（一）集团绩效统一监管

为了促进义务教育阶段集团化办学质量的进一步提升，政府要当好政策的制定者和政策执行的推动者，为集团化办学营造规范的政策环境，从宏观层面划定职责权限，在给予集团化办学管理自主权的同时明确行为准则。

要根据名校承担的扶持工作量、办学效果是否达到预期等实际情况分等级确定奖补资金，同时要规范收入管理，要求学校严格按照收支两条线的原则将集团化办学的奖补资金纳入预算统一管理，并限定资金用途。要定期开展专项资金审计，最大化发挥所拨付资金对集团化办学的支持作用。

要对集团内各校教职员工的绩效工资总量进行统一监管，根据教职员工的实际工作量、任务完成情况、考核指标情况等科学分配。同时，要强化党风廉政建设，严格落实“三重一大”事项决策制度，不能由集团校长“一言堂”“一支笔”决定奖金的分配。

在注重物质奖励的同时，也要注重精神层面的奖励，对优秀的教职员工给予荣誉表彰，并加大宣传力度，从而激发教职员工主动作为的积极性，引导他们由“学校人”观念转向“集团人”观念。

（二）合理控制办学规模

学校之间的合作应该是长期相对稳定的，财政、教育等管理部门要厘清职责，着眼长远，做好集团化办学的顶层设计和长期规划，站在统筹城乡和区域教育高质量均衡发展的高度，在科学调研各校情况及主要需求的基础上，合理地“牵线”“组团”。

要有效控制集团化办学的规模，量力而行，不能为了集团化而集团化，盲目扩张，要处理好办学规模扩大与教学质量提升之间的矛盾，以寻求帕累托最优解。要完善退出机制，引导成员校发展成熟后进入自我发展阶段，不再依赖名校派出的管理层和师资，名校“带好一个再带下一个”。

管理部门要充分发挥组织协调作用，常态化介入集团化办学过程，为名校增加人员，增配资源，弥补输出，帮助集团成员之间理清关系，核清编制，从而建立“同舟共济”的良好氛围，避免“集而不团”的情况发生。

集团化不是简单“抱团”，教育部门要通过督导等措施，联合巡视巡察等力量，督促名校切实发挥“龙头”作用，避免名校“挂名头”的挂而不管现象、成员校“等靠要”的照抄照搬思想和“搭便车”的坐享其成行为。

（三）细化考核评价指标

要建立具体化、可操作性强的集团化办学质量评估指标体系，将定性指标和定量指标相结合、基本指标和特色指标相结合。同时，要明确每个指标的时间节点，做到结果性考评与过程性考评相结合。在评价主体上，可以引入第三方机构、学生家长等，通过政府网站等渠道公开评估结果，从而做到“管”“评”“办”分离。通过考核，督促名校主动担责，成员校加快融入，发挥好每一方的积极性。

要以学校的考核评价指标为导向，对应健全交流教师的考核激励机制。要统一选派标准、补贴标准、考核标准等，并对交流时间、交流次数、交流成果等进行系统管理，在工资绩效、职称晋升、岗位聘任、评优选用等过程中分类分级加分优待，从而激发轮岗交流教师的安全感和积极性。

要加强集团整体的资产管理考核，理清各校的有形资产和无形资产，由名校统筹调配，成员校各负其责，从而提升资产管理和使用的效率。要优化财务监督考核，对学校的各项经济活动设置事前、事中、事后的监督流程，从而加强对集团整体的审计监督，谨防转嫁费用的风险。

要充分利用考核结果，对集团化办学成效显著的进行表彰，推广经验，对办学过程中出现的问题及时纠偏，以评促建，提升集团化办学品质，促进义务教育高质量发展。

（四）及时准确发布信息

教育部门应当在门户网站、官方微信公众号等正规渠道及时准确、客观真实、全面集中地发布当地集团化办学最新进展，让“真相跑赢杂音”，减轻学生及家长搜集、整合各校信息的负担。通过加大集团化办学进程的公开化和透明化，拨开学校与学生及家长之间的迷雾，减少信息不对称所带来的负面影响。

要畅通信息反馈渠道，对学生和家长的疑问要开辟专栏及时回应。要联合网信、公安等有关部门加大对谣言的监控力度和对谣言发布者及传播者的处罚力度，发布公告及时澄清，制止谣言传播。

要严把宣传信息审核关，对于各集团和各校对外发布的招生信息、招生广告、媒体宣传稿等应报教育部门核准备案，避免出现夸大或误导性信息。严禁各集团和各校擅自发布信息，对违规学校予以处罚，从而确保招生宣传实事求是。

对于集团中的新校，要根据教学资源的实际配置情况客观确定发展定位，首次招生时可邀请专家给出志愿填报的参考数据，为学生和家长提供填报指导，引导他们理性填报，确保新校能够“打好第一枪”，为后续发展奠定坚实的基础，也为后续招生建立良好的口碑。

参考文献：

[1]张慧群,刘高平,王沈华,等.集团化办学的机制创新[M].南京:江苏凤凰教育出版社,2020.

[2]吴菡.义务教育集团化办学及其对义务教育均衡发展的影响——以上海市杨浦区为例[J].现代中小学教育,2018,34(9):5.

[3]陈永富.义务教育阶段集团化办学的现实省思[J].现代中小学教育,2019(6):3.

[4]颜嫦嫦.义务教育集团化办学的模式、困境与出路[J].现代中小学教育,2016,32(12):3.

（作者单位：无锡市审计局）

【责任编辑：江锦】