摘  要  新型农业经营主体是实现乡村产业兴旺的“牛鼻子”、带动乡村居民生活富裕的重要抓手。培育壮大新型农业经营主体，不仅是促进江苏农业高质量发展的重要路径，也是各地开展改革创新探索、转变农业经营方式、提升农业产业发展质效最为集中的领域。系统梳理江苏新型农业经营主体的发展现状，阐述江苏发展新型农业经营主体的成效与实践探索，在研究国外新型农业经营主体发展典型模式的基础上，剖析江苏培育壮大新型农业经营主体的突出症结，为大力发展新型农业经营主体、夯实江苏乡村振兴产业经营制度的基础提出对策建议。

关键词  新型农业经营主体；乡村产业兴旺；江苏

江苏作为农业经济大省，人均耕地少、劳均耕种面积小的省情，决定了实现农业现代化必须提高农业劳动生产率和产出效益。2021年江苏一号文件明确，要推进现代农业经营体系建设，加大家庭农场示范创建力度，开展农民合作社“双建双创”（加强规范建设，强化示范建设，创新发展方式，创新扶持方式）行动。新型农业经营主体，是实现乡村产业兴旺的“牛鼻子”、带动乡村居民生活富裕的重要抓手。培育壮大新型农业经营主体不仅是促进江苏农业高质量发展的重要路径，也是各地开展改革创新探索，转变农业经营方式，提升农业产业发展质效最为集中的领域。

鉴于此，本文系统梳理江苏新型农业经营主体的发展现状，阐述江苏发展新型农业经营主体的成效与实践探索，在研究国外新型农业经营主体发展典型模式的基础上，剖析江苏培育壮大新型农业经营主体的突出症结，以期为大力发展新型农业经营主体，夯实江苏乡村振兴产业经营制度的基础提出对策建议。

一、江苏新型农业经营主体发展现状及创新实践

（一）江苏新型农业经营主体的发展现状

1.农村新型经营组织整体情况

截至2019年底，江苏累计培育家庭农场5.2万家，县级以上农业部门认定的示范性家庭农场达7707个；经营总面积近980万亩，占总耕地面积的14％。200多家产业化联合体陆续成立，带动各类经营主体1500多个，涵盖优质粮油、绿色蔬菜、规模畜禽等各类产业。

2.各类新型农业经营主体发展情况

农业龙头企业竞争力显著提升。2020年，县级以上龙头企业超过7700家，国家级龙头企业61家，省级820家，总数居全国第二。全省897家省级以上农业产业化龙头企业营业额7575亿元，同比增长3.7％，超百亿企业15家。新增74家省级农业龙头企业，动态监测等额递补2家国家级龙头企业。省股权交易中心农业板新增204家挂牌农业龙头企业，总数667家，直接融资超4亿元。龙头企业牵头成立农业产业化联合体超500个，新增51家省级示范联合体。

健全制度体系促进家庭农场规范发展。2020年，出台《江苏省家庭农场名录管理暂行办法》和《江苏省省级示范家庭农场评定及监测办法》，明确家庭农场名录录入的条件和程序，完善省级示范家庭农场评定条件，建立省级示范家庭农场监测制度。全省入选全国家庭农场名录系统管理的家庭农场总数超过17万家，培育省级示范家庭农场2290家，各级示范家庭农场超过1万家。

鼓励引导农民合作社提质增效。截至2020年，农民合作社累计登记11.2万家，示范社9600家。农民合作社年报公示率在80％左右，“十三五”以来，累计培育县级以上示范社1万多家，其中国家示范社400多家，省级示范社1400多家，清理1.8万家“空壳社”。省内拥有产品注册商标农民合作社1万多家。获“二品一标一基地”认定认证6000多家。运行良好的“苏合”销售合作联合社50多家，示范带动成立市县级联合会13家。

（二）各地培育壮大新型农业经营主体的创新实践

1.创新产权交易模式，夯实要素积累制度基础

各地在农村产权交易创新方面积极探索，构建新型农业经营主体高质量发展的制度基础。射阳县探索农村土地产权交易创新模式，2021年完成全国首笔土地流转“云签约”。常州武进区建设“一个中心、九个系统”农村集体资产监管平台，率先实现平台财务核算初始化村级覆盖。新沂市高流镇在全省首创“图码”管控体系，解决集体资源占有、资源分散化、资源管理缺位难题。南京实施“村社分账”，通过推广“E阳光”手机App信息公开和互动平台，推动集体资产管理制度化、公开化、规范化、智能化。

2.培育壮大新型主体，打造全产业链高效农业

各地持续开展培育壮大新型农业经营主体发展的制度创新，农业社会化服务水平迈上新台阶。南京高淳区创建以“龙头企业+合作社联盟+专业合作社”为代表的“产地共建联盟”模式，推动螃蟹养殖业成为高淳富民产业和地标产业。盐城在全省率先成立家庭农场联盟。引导家庭农场开展联合与合作，发挥家庭农场协会服务带动作用。滨海县提升“龙头企业+合作社+家庭农场”经营主体质效，打造“滨海四鲜”农产品公共品牌和白首乌地理标志认证；建成农业社会化服务联盟“三级网络、四大服务、五公里服务圈”，改造提升滨海农产品上海配送中心1个和上海本地直销窗口15个。

3.探索规范引导模式，强健乡村人才组织队伍

各地打好“感情牌”，持续开展以“头雁工程”“三乡工程”“黄海明珠人才”为代表的人才招引，实施以“留乡就业惠”“乡镇（街道）就业援助驿站”为代表的本土人才创业计划，充实新型农业经营主体人才队伍。如东县实施“头雁工程”，形成以“基本报酬、考核报酬”为主体、“经营报酬、服务报酬”为补充的薪酬结构体系。泰兴市建立“乡镇（街道）就业援助驿站”。新沂市创新实施“三乡工程”，建成“三乡工程”创新创业园。盐城在全省首推“留乡就业惠”微信程序，组织开展“四百”服务活动。滨海县搭建乡村人才组织平台，在用足用好“黄海明珠人才”滨海计划政策的同时，引进培育一批农业职业经理人、农场主、种养大户、农民合作社和集体组织带头人。

二、国外新型农业经营主体发展典型模式

（一）“规模农场+社会服务”模式

1.生产经营规模化

以美国、加拿大为代表的“人少地多”型国家，发展大规模农场是其新型农业经营主体发展的主要形式。目前，美国农场平均规模在160hm2左右，农场总数约为200万个。其中，85％为家庭农场。［1］与此同时，美国中小农场的数量也呈现逐年增加的态势。美国公有土地大规模出售，私人化土地致富促进了美国家庭农场制度的形成与发展。

2.社服体系专业化

美国建立了较为完善的“农业教育—农业科研—农业推广”社会化服务体系，专业服务多由私人公司组织，具体形式是“公司+农场”“公司+农户”以及产销一体化。在农业的“产前”“产中”和“产后”各个环节，均实现专业农业社会化作业［2］。建立在专业化分工基础上的农业社会化服务体系，明确了社会服务与家庭农场的社会分工。

（二）“租赁委托+行业协会”模式

1.经营方式契约化

与中国同属小农经济的日本，建立了大规模农场与小农协同发展的多种新型经营主体共存的发展格局，其发展经验值得借鉴。家族契约传承是日本家庭农场的主要模式。日本家庭农业经营由亲子协定发展而来，是日本农业经营方式契约化的典型代表。［3］政府则鼓励农田租赁和作业委托，推进农田基础设施建设和土地经营权流转，避免因土地分散而阻碍农业发展。

2.利益联结专业化

国外农业经营主体与农户之间的利益联结同样是在多元主体长期“竞合博弈”过程中逐渐完善的。［4］其中，日本“政府+农协”模式，在实现经营主体与农户利益联结中发挥着重要作用。以日本农协为例，其主要职能是指导事业、经济事业、信用事业、金融支持、保险和医疗保健事业等，在全国都拥有分支机构，可广泛开展协农助农活动，在农民中具有较高的声望，能够代表大多数小农的利益诉求。政府则主要负责农业生产领域的资金补贴，农田水利补贴，农田基本建设资金等。

（三）“市场准入+资格认定”模式

1.市场准入制度化

法国新型经营主体以中等规模农民专业合作社为主，专业合作社占其农业经营主体的43.1％。［2］法国不仅制定了从事农业的资格标准，而且制定了一系列严格的农业合作社法令，详细规定了开办合作社的成立条件、参与人员资格、经营年限等具体要求，保障合作社专注农业，防止经营主体“异化”。［5-6］此外，法国《农业保险法》于1990年实施，对于水稻、小麦、大麦等农作物以及主要农业饲养动物实施强制性保险并建立民间农业保险合作基金组织，构建自下而上的“农工商”“产供销”一体化保险体系。

2.从业保障制度化

本质而言，小农经济源自于农民对于乡村土地及其附属的保障功能，农民依赖传统“自耕模式”的根源则在于职业化“新农人”制度体系的缺失。［7］德国是率先建立农村养老保障体系的发达经济体之一。目前，德国建立起完备农村养老保障体系，特别是在城乡收入差距不大的条件下，城乡社会保障一体化格局基本形成。乡村中老年人自愿主动放弃农业，把土地转让给年轻、有能力经营的农民，彻底转变乡村居民“土地养老”的传统模式，促进了现代农业的形成。

三、江苏新型农业经营主体发展存在的突出问题

（一）农民种粮积极性亟待提高

1.分散化经营仍为主流

当前，江苏土地细碎化问题依然较为突出，劳动生产率和资源利用率不高，科技文化素质整体水平偏低，应用现代生产要素能力有限，自身发展能力不足。［8］加之农资价格持续上涨、种粮成本攀升，近年来稻谷、小麦等粮食最低收购价甚至有所下降，造成农民种粮收益持续下降，严重影响农民从事农业，尤其是种粮积极性。［9］

2.农民经营收入增幅较低

江苏农户老龄化、兼业化、副业化，乡村产业“空心化”依然存在［10］。传统种植业生产收益低，生产性、政策性风险较高等问题，造成小农户缺乏主动融入现代农业的强烈愿望和内在积极性。2015至2020年，农业经营性收入占家庭收入比重持续下降，经营性净收入增幅为24.67％，远低于同期农村居民人均纯收入增幅的39.5％。此外，农民经营净收入占可支配收入比重也由2015年的31.0％，下降至2020年的27.7％。

（二）土地资金要素保障困难

1.土地审批使用存在政策“堵点”

现有土地制度制约了新型经营主体和乡村产业转型发展。调研中基层普遍反映，农业设施用地审批过程复杂，用地落实到位存在政策“堵点”。具体来看，农村新产业新业态用地监管过于复杂，不同性质土地的审批程序、用途管制要求不一样，徒增产业融合用地的供给难度。特别是在省级“非粮化”政策“硬约束”下，基层对“非粮化”的政策解读仍比较模糊，造成新型经营主体使用一般农用地开展经营的审批尤为困难。

2.“一刀切”扶持模式亟待转变

基层实际情况复杂，而省级资金到市县一级的自主统筹空间有限。传统“大专项+任务清单”的“一刀切”资金管理体制更是难落实处。尤其是针对新型经营主体的优惠政策，如水电优惠、精深加工环节专项补助等执行也较难落地。此外，普惠制的扶持政策并不利于江苏新型农业经营主体的培育。目前基层仍按承包土地的数量进行补贴，继而出现很多农户土地临时委托他人种植、自己却拿着国家补贴、实际种田的大户没拿到补贴的现象，造成政策扶持的“使命漂移”。

（三）经营主体竞争力仍待提高

1.规模化集约化优势不足

现有农业生产经营的总体规模化及技术集约化水平还不太高。调研发现，苏北部分地区土地流转率仅为52％，且较大比重为本村本组间的个人流转，流转面积超过50亩的占比不足50％。在农业产业链条上，虽然2020年全省农产品加工业产值与农业总产值之比平均达到3.1:1，但全省农产品加工率仅为70％左右，苏北部分地区基本无二次以上深加工，三产融合程度低、层次浅、链条短，附加值不高，造成市场影响力强、能够联系上下游产业且带动大量农户的经营主体较少。

2.利益联结机制有待完善

各类新型农业经营主体发展也同样存在不平衡不充分问题。省内部分中小规模家庭农场和专业合作社仍存在经营困难，面临“清理”风险。多数新型农业经营主体仍处于成长期，单体规模偏小、整体实力偏弱，全产业链收益能力较低，联合合作不够，带动小农户能力还不强，合作共赢的利益联结模式并没有完全建立。就促进共同富裕成效而言，部分股份制经营主体开展的分红资金量很低，且难以实现“全覆盖”，分红对于促进农民增收只能起到“锦上添花”的作用。

四、培育壮大新型农业经营主体的对策建议

（一）强化专业化要素支撑

1.培养新型职业农民队伍

一是加强培养年轻农业人才。建议采取贷款贴息、定额无抵押贷款等方式，鼓励有技术的返乡农民工、大中专毕业生、退伍军人、科技人员等创办领办新型农业经营主体。推行科技特派员制度，鼓励科研人员到家庭农场、农民合作社、龙头企业任职兼职。二是明确农业部门负责农业技术培训、推广等职能，提高农业部门干部进入的专业门槛。三是把握生产型和生活型两大方向，细化加强农业社会化服务，培养造就育秧师、机耕师、播种师、施肥师、除虫师、收割师、烘干师、仓储师、乡村旅游师、数字信息师等专业服务人才。

2.优化农业生产土地供给

一是建立完善农村土地流转管理制度。在县一级铺开推广土地流转管理服务中心与农村产权交易中心，搭建土地流转信息库和流转信息平台，及时收集和发布土地流转信息，促进农村土地流转规范、健康发展，为农业规模化发展做好基础准备和农地整治工作。二是围绕耕作便利性，倡导适度规模经营。结合苏南、苏中、苏北不同土地要素禀赋条件，分类整理，加强流转，使农业经营主体可以集中较大农地耕作。特别是在苏北大田面积占比高的地区，强化农业高标准农田建设，配套做好水利交通等基础设施建设。

（二）提升主体核心竞争力

1.强化龙头企业引领示范

加大农业企业招商力度，积极引进规模农业企业、壮大龙头企业发展规模，提升核心竞争力。鼓励省内龙头企业采取兼并、股份合作、并购等方式，实现规模经营、做大做强。鼓励龙头企业构建农业产业链中的支撑环节，成效突出的给予奖励。开展“公司+农户”“企业+中介组织+农户”等组织创新，因地制宜，探索“龙头企业+农户”“专业合作社+农户”等利益联结模式，加快形成“小农户—大基地”“小规模—大群体”的龙头企业引领经营格局。

2.支持各类主体规范发展

构建系统性、常态化的经营主体政策支持体系。一是加快农村集体产权制度建设。深化农村集体产权制度改革，加快探索农村集体资产权益流转模式。二是提升农村集体经济组织市场主体能力。赋予新型农业经营主体特别法人资格，夯实农业市场主体的法律地位。三是提升社会服务专业化水平。探索依托社会组织建立服务中心，加强行业指导和公共服务。建议基层可探索第三方独立中介组织和社会组织参与新型经营主体建设模式，创新组织形式和利益联结机制，真正发挥多元社会主体提升农民利益联结的“中介”功能作用。

（三）提高政策扶持精准度

1.规范扶持政策制度体系

一是建立新型经营主体门槛制度。探索新型经营主体有条件的扶持政策，对扶持对象设定一定的条件，鼓励扶持“有基础、有前景、有持续经营意愿”的新型农业经营主体加快发展。［11］建议各级财政、农林部门探索地方财政扶持款拨付改革。在拨付地方财政扶持款时设立一定的条件，“择优培育”“择优选拔”。二是探索适宜“城乡两栖”的社会保障制度。推动“身份农人”向“职业农人”转变，健全农村社会养老保障体系，提高“新农保”标准，探索创建农业职业年金制度，提高农业从业人员养老保障水平，鼓励从“土地养老”转为依靠“社会养老”，消除城市人才“下乡”和村中老年人的后顾之忧，实现土地长期流转。［12］

2.确保政策执行透明精准

一是针对新型经营主体所涉及的农村产业供应链各个环节，设计针对性财政补贴政策，杜绝新型农业经营主体对于申请财政补贴的机会主义行为。［13］二是建议省级层面设置统一新型经营主体项目审批、项目评估标准范式。探索建立省级新型农业经营主体信息化平台，全方位采集新型经营主体发展信息数据，并规范建立扶持政策“退出”机制。二是探索建立省级新型农业经营主体会计核算制度体系。合理引导全省新型农业经营主体集中处理新型农业经营主体会计业务，形成连贯有序的财务记录与核对机制。

参考文献：

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[13]王睿,周应恒.乡村振兴战略视阈下新型农业经营主体金融扶持研究[J].经济问题,2019(3):95-103.

本文系2022年度江苏省社会科学院自组学科“城乡融合视角下中国益贫式增长实现路径研究”以及江苏省社会科学院重点学科“农村经济学”的阶段性成果。

（作者系江苏省社会科学院农村发展研究所副研究员、南京大学博士后）

【责任编辑：江民】