《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化。城中村作为一个特殊的场域，既滞后于城市化进程的发展，又失去了农村村民赖以生存的土地，位置上或靠近城区或位于城中，被称为“都市里的村庄”。城中村作为城市夹缝地，游离于现代城市管理之外，传统的村民自治持续弱化，陷入治理困境，在城中村治理现代化的道路上面临严峻挑战，主要集中在三个方面：（1）人口流动性大、构成复杂，治理主体缺失。一方面，城中村的青壮年和有能力、有才干的优秀人才不断外流，老弱妇孺留守，城中村治理主体缺失。另一方面，城中村因靠近城区且生活成本低，受到流动人口的青睐，外来劳动力以青壮年居多，城中村对他们来说只是暂居地，且他们大多能力不高、文化素质偏低，也无力参与城中村治理。人口的复杂性和不确定性增加了城中村治理的难度。（2）城中村基层组织运转困难，影响治理效果。基层组织包括基层党组织、村民自治组织和其他的群众组织。基层党组织人手不够导致党的指导方针、政策不能及时贯彻落实，影响城中村治理的有效性、及时性。村民自治方面主要面临的问题是：村民流动性大、村民自治意识不强，村民自治易于被少数人把持，产生脱离村民的自治异化现象。（3）城中村现有的治理体系不能适应治理现代化的需求。中国处于社会大变革的关键时期，社会转型加剧，出现了大量的城中村地带，人才外流与人口涌入并存，传统的“熟人社会”转变为“半熟人社会”，生活方式、思想观念都发生了极大变化，社会治理模式由单一的至上而下的管理必然转向多方参与的协同治理。

城中村的问题若不能有效解决，不仅制约自身发展，也会影响城市的发展、阻碍城市化进程，成为亟待解决的难题，“三治融合”的思路，为城中村治理提供了新的路径和方向。“三治融合”的治理思路已有成功的实践典范：桐乡经验、枫桥经验的成功彰显了“三治融合”的可行性和生命力，三种治理方式相互配合、优势互补、共同推进，对于城中村治理有着重要的借鉴。“三治融合”的治理思路有宏观的顶层设计：党的十九大报告提出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。自治、法治、德治的结合不是三者简单地相加，而是根据不同地区的现实需要有效融合，具体来说，就是要以自治为基础、以德治为指引、以法治为底线，协调推进，构建城中村治理的新格局。

一、自治是激发村民参与城中村治理的内在动力和基础

村民自治，简要来说，是指村民对本村公共事务和公益事业依法实行自我管理、自我教育、自我服务，实现民主权利的一项基层民主政治制度。自治是城中村治理的基础，城中村的治理规则有正式依据，如法律法规、国家政策等，也有非正式规则，如约定俗成的村规民约。这些规则要发挥效力，必须依托城中村这个重要场域，依靠广大村民自主管理，充分发扬基层民主，把城中村建设成村民生产生活的重要场所、享受基础公共服务的重要场所，即村民自治应当成为城中村治理的核心和基础。具体来说，自治的基础地位体现在三个方面：

1. 城中村是最基本的治理场域。公社制度瓦解后，乡村的性质发生了变化：原来集体管理、集体行动下的村组织逐步转化为国家权力进入乡村社会的基层治理单元，成为基层社会治理不容忽视的重要场域，村庄作为乡镇政府行政管理中重要的社区参与力量，地位不容忽视，城中村亦如此。另外，城中村因既不同于农村又不同于城市的特殊性，更是矛盾迭发的场所，矛盾的解决、利益的协调，需要依据城中村自身特点和需求进行，这对城中村治理的要求很高。城中村治理有效不仅有助于自身的稳定，更有助于推动基层社会治理发展。

2. 城中村是发扬基层民主的重要渠道。村民自治的目的就是通过村民的自我管理、自我服务，实现广大村民当家作主的基本权利。村民自治作为我国一项基本的政治制度，推行的根本目的就是把人民当家作主落实到具体的现实生活，发扬基层民主，有利于凝聚广大村民的智慧，调动村民自我管理、自我服务的积极性。要落实基层民主，必须始终把村民作为自治的主体、充分尊重他们的意见和需求，经过民主选举，选出能代表村民利益、让村民服气的村委会成员；通过民主决策把关系村民切身利益的重要事项交由村民做决定；推进民主管理，制定村民自治章程，把村里日常事务的决定权交给村民，激发村民参与村庄管理的积极性、主动性，实现村民有效自治和城中村的有效治理。

3. 城中村是提供基础公共服务的重要场所。城中村是村民生产生活的重要场所，也应当是享受基础公共服务的重要场所。城中村毗邻城市，村民身份上已转化为城市居民，但实际上无论是生活水平还是享有的公共服务都无法和城市居民相比。要满足城中村居民的公共服务需求，需要回归村民自治，把乡镇政府负责的公共服务事宜和职能下移到城中村，由村民自治组织承担起来。真正了解村民公共服务需求的是村民自身，职能重心的下移不仅能够激发村民参与的积极性、主动性，更能提供真正满足村民需求的公共服务。目前，大部分城中村在提供公共服务方面仍处于弱势，这就要大力发展城中村集体经济，提高公共服务的供给水平和能力。

二、德治是推进城中村治理的柔性指引

德治是传统中国社会治国理政留下的宝贵遗产，历史悠远，可以追溯到商周时期。夏朝最后一任君主夏桀即位后，统治手段残暴，商汤讨伐夏桀，要师出有名，给出了“以德配天”的命题；商朝末期，商纣王荒淫无度，被周朝取代，周公以此为鉴，提出“明德慎罚”“敬德保民”等思想。孔子继承商周德治思想，发展为仁政思想，劝导统治者以道德教化和礼制治理国家。之后，德治思想逐步发展完善，成为中国传统社会治国理政的指导思想。今天的德治，是在社会治理语境下提出的范畴，是指以道德规范约束人们的行为从而达到社会有序的国家治理观念和方式。德治是一种软约束力，属非正式规则，和成文法律的强制性治理方式不同，这些非正式规则在基层社区中经过长时间发展，契合当地文化和特色，已成为人们普遍认可和自愿遵守的行为规范，治理成本低、治理方式灵活，为村民自治提供了价值支撑。要发挥好德治的指引功能，还需要做好两方面的工作：

1. 结合地方特点和文化传统，塑造文明乡风。中国文化的地域特点非常明显，每个区域都有独特的文化资源和文化特色，形成了丰富的优良道德传统，其中许多内容是当地居民内心认可、乐于践行的，能够作为村民公约直接使用。因此在城中村治理实践上要因地制宜，挖掘、弘扬本地优良道德传统、文化资源，调动本地区和本村的社会精英、文化骨干积极投入城中村治理，以“润物细无声”的方式将道德的感化教育功能融入村庄治理。我国历史悠久的农耕社会孕育了独特而丰富的乡土文明和道德传统，这是实施德治的有效资源，但今天的乡村社会和过去相比已发生了翻天覆地的变化，有些不符合现代社会善治价值的道德传统必须扬弃。另一方面，在市场经济和多元文化思潮的冲击下，农村的价值体系和道德传统遭到破坏，不良风气滋生：攀比享乐之风盛行，赌博、迷信活动随处可见，好面子、讲排场等现象严重，农村文化低俗化现象明显。要扭转这种不良现象和影响，需要对道德传统甄别，从中选出优良的、符合新时代发展需求的内容，塑造文明乡风，引领村民道德建设，使之成为村民生活行动的方向标。

2. 建立健全城中村道德评议机制，推选道德模范，发挥其榜样作用。道德的作用在于通过善恶评价机制引导人们，使之在社会认可的道德规范内行事，以维护社会有序的稳定状态。最有效的引导莫过于推选道德模范、树立道德榜样。推选道德模范的过程即是生动感性的道德教育过程，道德模范大多是普通人，他们以平凡而伟大且持之以恒地为他人服务、为社会服务的事迹感动民众，获得尊重和认可，潜移默化中让民众明白：奉献的人生才是有价值的、是被社会尊重和认可的。反之，自私自利、一味索取的人必将遭人唾弃。村民们至今仍生活在熟人、半熟人的社会环境中，道德监督和舆论引导在村庄治理中的重要地位仍很明显。这种监督和舆论引导一方面体现在对村委会和村干部的制约上，当前的村庄治理大多是沿袭能人治村的模式，农村能人在村庄的权威和地位非常高，大多数能人能够从村民整体利益出发，做出非凡业绩，发挥能人效应。但也要防止个人权威过头，搞一言堂、把持村务、权力滥用的现象发生，这就需要加强对村干部和村委会的道德监督，使之沿着“能人善治”的道路发展。另一方面，道德监督和引导还能有效化解村民矛盾。村民的利益冲突、矛盾纠纷，仅依靠法治很难解决，如农村养老和宅基地继承问题是最核心的问题，按照法律规定，子女（不分男女）有同等的义务和权利，但有些地区从现实情况上行不通：家中女儿出嫁后没有承担养老义务（村人观念中也不要求女儿承担），养老和继承家业都是儿子的事情。如果女儿按照法律规定要求分享宅基地继承权，往往会引起儿子的不满和村民的异议，导致矛盾加剧，这类事情以乡风习俗的德治手段来处理更容易化解纠纷，降低治理成本。

三、法治是推进城中村治理的根本保障

法治与人治相区别，是指将法律至上、严格依法办事的原则和理念贯彻到治国理政的方方面面，树立法理型权威。法治作为一种先进的治国理政方式，要求在治理国家和社会生活方面都要依法而行，依靠法律这种普遍稳定而明确的社会规范，树立法律权威，而不是依靠特权、个人权威。“三治融合”视角下的法治可以理解成法理型权威的延伸，指以宪法和法律为指引，在社会治理中采取法治的方式，引导广大民众在法律框架内调整、选择自身行为，保障自身权益、协调社会关系，以良法达成善治，实现社会国家安定、社会有序、人们安乐的美好社会状态。在社会治理中，无论是城市还是农村，都必须置于法律框架内，不能逾越法律边界，自治和德治同样如此。只有突出法治的原则，才能保障自治和德治的效用，保障乡村治理的公平有效。法治的原则性地位和保障性作用主要体现在两个方面：

1. 法治是推进城中村治理体系建设的根本保障。我国农村大多存在法律法规不健全、缺乏用于乡村治理的专门法律的问题，《村民委员会组织法》在乡村治理中仅限于调整部分关系，目前主要依赖党的政策来进行乡村治理。针对上述难题，2018年1月2日，中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴的意见》，强调“发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用”，鼓励各地根据实际情况制定行之有效的地方性法规，依法推进乡村治理。在中央政策的支持下，新疆昌吉回族自治州于2019年初率先制定了全国第一个地方性治理法规——《昌吉回族自治州乡村治理促进条例（试行）》。该条例2019年5月1日起施行，涵盖了村规民约、诚信黑名单、建立村干部小微权力清单制度、政务公开制度、行政村法律顾问制度等内容，地方特色明显，可操作性强。其他地区可以借鉴昌吉回族自治州的做法，针对地方实际制定法规，赋予乡村治理法定权威，使乡村治理有法可依、乡村治理能力和治理体系建设依法推进、村民法治意识广泛树立，以法律为乡村治理保驾护航，达到良法善治的有机统一。

2. 法治是保障自治和德治有效运行的关键。按照我国宪法和相关法律规定，村民享有较大的自治权，可以充分发挥基层民主。但村民的自治权必须限制在法律的范围内，一旦脱离法治的约束，村民自治容易滋生恶势力、走向极端，如部分村委会委员和村干部选举中的贿选、迫选现象，村霸把持村务、利用权力谋取私利的现象等。村委会和村干部的权力虽然微小，但也应该纳入法治的框架下，保障村民权利不受侵犯、保障基层民主不被扼杀。从德治方面看，德治效应的发挥通过道德善恶评价机制实现，是一种软治理，只对有道德心、有羞耻心的人群起作用，当有些村民不愿遵守道德约束，由此产生矛盾纠纷时，德治无法推进，这时就需要具有强制性的法治出场，对治理主体的越界行为约束、惩治。单方面强调德治，没有法治的保障，容易滑向传统的乡绅之治，不符合当今社会的发展。

自治、德治、法治作为三种不同的治理方式，有自己的特点，三者之间相互促进、相互支持，形成良好的互动和对话，融合起来，才能更好发挥作用、应对复杂的城中村治理。“三治融合”治理思路是来自基层的经验总结，是已被证明符合中国乡村治理实际的成功模式。以自治为基础、以德治为指引、以法治为保障，建立“三治融合”的治理体系，能激发城中村治理的活力，形成共建、共治、共享的城中村治理新格局。

本文系江苏省社会科学基金项目苏南地区公众参与城中村社会治理法治保障机制研究课题（编号17SHD003）的阶段性成果。

（作者单位：无锡职业技术学院）

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