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地方政府视角下产业政策转型研究

作者:李占国 符 磊   文章来源:本站   点击数:210   发布日期:2021-8-18

2020年5月,中共中央、国务院印发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出,要推动产业政策向普惠化和功能性转型,特别是随着RCEP正式签署与中欧投资协定如期完成谈判,作为建设更高水平开放型经济新体制重要内容的产业政策转型,已是“箭在弦上,不得不发”。无论是中国建设高质量市场经济体制的内在要求,还是从与国际经贸规则接轨深入推进制度开放的外部压力看,以竞争中性为原则的产业政策转型在国家层面已成为一种趋势。面对政策转型,地方政府如何应对,已成为一个重要课题。本课题组以泰州市产业政策为例,探讨区域层面产业政策的实施现状、存在问题及政策调整逻辑,以期为其他地区产业政策转型提供借鉴。

一、泰州产业政策整体上以功能性为主,但与选择性相互交叉难以明确区分

产业政策整体上可分为选择性与功能性两大类。选择性产业政策,主要指政府针对特定产业、企业进行支持,或抑制某些夕阳产业、产能过剩产业,从而实现发展或抑制特定产业发展的目标,其手段包括市场准入限制、投资规模控制、项目审批与核准、强制性清理(淘汰落后产能)、财政补贴、土地价格优惠等。功能性产业政策,主要指政府通过加强各种基础设施建设,推动和促进技术创新和人力资本投资,提升区域要素供给水平,维护公平竞争,创造有效率的市场环境,其手段主要包括产业基金、减税,普惠性的人才政策、融资政策、扶持创新等。

1.泰州产业政策整体上以功能性产业政策为主。课题组对泰州市近年来新出台产业政策进行不完全统计,2017-2020年新出台17个产业政策,整体上可分为综合性、人才、金融、科技创新、创业就业五大类。其中选择性产业政策6个,其余11个属于功能性政策。选择性产业政策集中于医药、装备制造、化工及新材料、新能源、建筑业、高端服务业等产业。功能性政策主要集中于金融支持、人才吸引、创新创业、科技创新等方面,主要作用于生产要素领域,集聚高端要素,打造产业发展生态系统方面。

2.功能性政策与选择性政策相互交叉,难以清晰区分。如整体上以选择性产业政策为主的《关于打造三大先进制造业集群推进产业强市的实施方案(2020—2022年)》,该政策重点支持打造三大先进制造业集群,其中产业规模目标、增长速度、奖励企业上规模、支持特定大企业、发展特定产品等属于典型的选择性产业政策,违背市场公平竞争原则。但在推进措施中开发区体制机制改革、优化营商环境改革则属于典型功能性产业政策,其他关于民营经济、开放型经济、建筑业等政策也存在类似情况。整体上以功能性为主的政策,也存在着部分选择性政策措施,如《关于金融支持科技创新促进产业转型升级政策措施》,该政策中金融助推小微企业、科技型企业、完善金融科技服务体系、营造良好金融发展外部环境等属于功能性政策,但在助力高端产业发展中加大三大主导产业信贷投放力度、强化对特色产业的金融支持政策部分,偏向于对政府选择的重点产业进行特别的金融支持,则属于选择性产业政策,其他功能性产业政策中也存在着类似情况。因此,在现代产业政策体系中,为了特定的产业政策目标,选择性与功能性总是相互交叉,很难明确区分。

3. 政策工具以财政补贴为主。泰州产业政策的主要工具是财政补贴,以财政补贴引导市场力量参与。如人才、科技创新政策整体是财政投入的项目补助、奖励、补贴等。在金融支持政策方面,主要以利息补贴、奖励金融机构为主。在支持产业发展方面,则以投资项目奖励、上规模奖励、产业平台奖励等为主。同时,泰州的产业政策也注重大量运用行政审批制度改革、优化营商环境等措施,打造产业、企业发展的生态体系。但总体上以财政补贴奖励为主,对政府的财政收入要求较高。

二、产业政策实施效果具有较大的行业差异性,选择性产业政策效果并不明显,功能性产业政策效果较好

课题组对选择性产业政策重点支持的产业医药制造、船舶制造、通用设备制造、专用设备制造、化工制造、电气设备制造等进行重点评估。采用相对劳动生产率与相对研发投入强度两个指标,分别从产业发展速度与科技创新能力对产业政策支持效果进行评估(相对劳动生产率用目标产业劳动生产率与制造业平均水平的比值表示;相对研发投入强度用目标产业研发投入强度与制造业平均水平的比值表示)。评估结果表明,选择性产业政策效果并不明显,功能性产业政策效果较好。

从选择性政策角度看,生物医药、光伏设备及元器件制造发展迅速,2019年相对劳动生产率相较于2017年分别提高82.61%和30.10%。医疗器械、环保装备、锂离子电池制造、船舶制造则分别下降25.00%、56.52%、19.12%、5%。如果产业政策效果评估仅限定于生物医药与高性能医疗器械、化工与新材料、节能与新能源、高端装备制造与高技术船舶来看,选择性产业政策效果并不明显。

从功能性政策角度来看,橡胶和塑料制品、金属制品、通用设备、专用设备相对研发投入强度快速提高,2019年相对研发投入强度相较于2017年分别提高33.68%、50.00%、

44.86%、106.85%,转型升级加快。重点支持产业生物医药(11.39%)、医疗器械(7.54%)、光伏设备(4.36%)、锂离子电池制造(6.84%)等新兴产业研发投入远高于制造业平均水平,功能性产业政策支持效果明显。

从实证分析结果看,选择性产业政策的效果并不明显,主要原因在于:①地方政府支持的部分特定产业与中央相关政策冲突,如泰州的化工产业、金属制品产业由于环保的原因,实施“两断三清”,限制审批、限制用地、限期搬离等政策,对部分企业冲击较大,地方政府支持余地较小。化工产业相对劳动生产率仍然较高,主要是由于泰州化工产业已形成特色,化工产业链相对完善,相对其他沿江地区受冲击较小。再以船舶产业为例,泰州船舶产业具有很强的国际竞争力,是全国最大的民营船舶制造基地,但受限于去过剩产能“一刀切”,大型骨干船舶企业融资受限,民营船企在国有船企集团与日韩船企集团的双重挤压下,部分抵御风险能力较弱的船企由于资金链断裂破产重整,虽然泰州政府支持发展,但可用的政策手段不多,只能“精神”支持。②地方政府支持重点产业发展的有效政策工具并不多。在调研中,多个部门反映,现在产业政策实施较难,可用的政策工具不多,传统的税收优惠、费用减免等手段不能用,只有供应土地、奖励等有限政策可用,对企业吸引力较小,只能以良好的营商环境和完善产业配套来支持企业发展。③部分重点支持行业超越当地要素禀赋,引进的只是新兴产业的加工组装环节,劳动生产率并不高,从生产率角度测度看,则表现为支持效果不佳。

三、地方政府产业政策体系存在的主要问题

从泰州来看,现行产业政策对特定高端产业、推进传统产业加快转型升级方面发挥了积极作用,但大部分地方政府产业政策在制定、实施过程中也存在不少问题,产业政策应有的作用没有得到充分发挥。

1. 政策创新不够,特色不明显。调研中发现,地方政府制定产业政策高度趋同,相对于周边城市缺乏显著的政策比较优势,产业政策效果不彰。

2. 部分政策具有选择性,有悖公平竞争。有些政策对外资项目特殊优待,如对超过一定投资额度的外资项目给予奖励,对跨国公司设立区域总部给予奖励等,而相同条件的内资项目却不能享受相应奖励。

3.产业政策政出多门,高度分散。这导致很多政策企业知晓面不是很广,政策不能直达企业,企业“看不见摸不着”,同时有限的支持资金也被分散在不同部门,对部分企业吸引力较小。

4. 获得政策支持程序复杂,审核周期长。大多地方的支持政策奖励基本上是一年一次集中申报、集中审批,从申报到资金获批基本上要8个月左右。如果企业申请奖补资金额度较大的话,资金早点下达可以部分解决企业资金需求,降低财务负担。

5. 审核检查过多,企业“看得见不愿摸”。调研中发现,拿到政策支持的企业,大多都有专门的人员甚至专门的部门负责奖补资金申请、应对核查,对于大中型企业可能并不会增加太多额外成本,但对大部分小微企业而言却会增加额外的负担与成本,故有些企业即使达到扶持条件,考虑到要不断接受审核检查,综合权衡成本与效益后主动放弃。

四、地方政府产业政策转型的对策思考

为使产业政策落到实处,发挥作用,实现地方政府的产业政策目标,传统的产业政策必须转型。制定产业政策时,应综合考量经济发展阶段、区域竞争态势及产业政策发展趋势。未来产业政策,可考虑在目标上以产业转型升级、培育新动能、支持经济活力为目标;在政策设计时以需求侧为视角,系统集成产业政策,简化流程。

1. 确立产业政策功能性定位,推动产业政策转型。在产业政策制定目标方面,应向产业转型升级、培育新动能聚焦,注重提升产业创新能力和经济活力,培育企业发展需要的良好生态系统。在政策内容方面,要从产业链关键环节视角出发,集中于企业研发、成果引进、研发机构建设、人才引进、金融支持等方面,侧重对人才、土地、资金等生产要素方面的合理间接干预;鼓励智能制造,引导企业进行信息化、智能化技术改造,提高制造业整体智能化水平,提升整体竞争能力。在扶持方式方面,对于选定产业的支持,要更多地运用产业引导基金、创业投资基金等市场化方式支持,运用事后奖补、大专项+任务清单、借转补、金融创新产品等多种方式扶持。

2. 系统梳理产业政策,增强产业政策整体性。一是对所有产业政策作系统梳理、动态评估,合并同类项,高度集成到一个政策中,克服条块分割,由一个部门统一扎口、统一制定、统一发布。二是优化调整产业补贴政策。系统梳理各类补贴政策,逐步消除对特定产业、特定所有制、本地企业在投资、税收、用地等方面的各类政策歧视。调整奖励政策的精准性,如借鉴合肥市的做法,针对金融、股改、企业上规模、两化融合等直接奖励企业核心管理团队,以最大化调动管理团队的积极性。三是优化政策申报系统。可考虑以企业需求侧视角,以企业运营流程或生命周期进行设计,将涉企政策平台与行政审批融合,企业在完成登记时,与企业相关的优惠政策可以分阶段、分条块展示给企业,做到政策直达企业。

3. 创新选择性产业政策,转变选择性产业政策扶持方式,提升产业政策实施效果。一是深入研究不同产业的技术特点、全球价值链特征,紧紧围绕提升产业价值链的核心要素制定相关产业政策。如制造业总体上可分为品牌主导型(传统的消费品产业)、连续流程技术产业(金属冶炼、石化)、复杂产品系统产业(大飞机、高铁等高端装备制造)、高度模块化产业(通信设备、计算机及其他电子设备制造业)、前沿技术推动型产业(以生物医药产业为代表的战略性新兴产业)等类型,不同类型的产业,其产业核心竞争力亦不同,所需要的产业政策扶持重点亦不同,需要因产施策,精准发力。二是调整生物医药及高性能医疗器械、新材料、高端装备制造、新能源等战略性新兴产业的扶持方式,可考虑以市场化运营的产业投资引导基金、创业投资引导基金为主,通过早期投入相关产业、提供市场化资本支持的方式发展相关产业,同时清除新兴产业财政补贴的特殊政策。三是优化产业基金的绩效评价和绩效考核。市场化运作的基金不可避免地存在一定失败风险,要在制度上允许基金存在一定的失败风险,借鉴合肥市产业基金管理办法,建立不同类别产业基金的风险容忍机制,允许基金出现一定比例的亏损,真正把基金用“活”。

4. 建立调研评估平台,提高政策实效性。一是完善产业政策调查研究机制。在政策出台前,要深入一线企业调查研究,听取不同类型企业特别是民营企业、中小企业的意见,从需求侧出发,紧紧围绕“难点”“痛点”“堵点”,补短板,松约束,让政策更接地气,更有针对性和可操作性。二是完善政策评估机制。对政策实施情况有重点地开展第三方政策评估,及时发现贯彻落实中存在的问题。对于企业用得上、用得多、用得好的条款,要加强总结,更好运用;对于用不上、用得少的条款要分析原因,找出问题症结,加以修改、完善。三是完善营商环境评价机制。把良好的营商环境当作产业发展的社会基础设施来打造,从需求侧加大力度改善营商环境,建立企业可预期、可感知的营商环境。

5. 探索产业补贴资金监管方式,降低企业申报成本。一是简化申报程序,以企业自行申报、大数据自动比对为主,以专家委员会对疑难项目人工审核为辅。对通过的项目,要多平台进行信息公开,借助社会力量监督。二是加大对骗补惩罚力度,一经发现,追究企业责任人法律责任,同时将企业纳入失信黑名单,加大企业违法骗补成本。三是完善申报机制,可考虑改为随时申报、随时审批、随时下达,大幅缩短企业财政补贴入账时间,最大化发挥扶持资金的使用效力。

本文系2020年度国家社科基金项目(编号20BJL063)的阶段性成果。

(作者单位:李占国 江苏省社会科学院泰州分院经济所;符磊  河海大学商学院)

【责任编辑:江民】


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