新中国成立以来维护党中央权威和集中统一领导的历史考析
中国共产党领导中国人民经过长期接续奋斗,中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。但也要清醒认识到,越是在民族复兴的关键时期,越需要加强和坚持党的领导;越是攻坚决胜阶段,越需要坚决维护党中央权威和集中统一领导。本文通过文本梳理,呈现新中国成立以来,中国共产党维护党中央权威和集中统一领导的历史纹理,从而以史为镜、学史力行。
一、全国执政历史方位下维护党中央权威和集中统一领导的新要求
新中国的成立,标志着中国社会发展来到新的历史方位,社会主题逐步进入社会主义革命和建设阶段。中国共产党成为国家建设的领导力量,但也面临着政治、经济、国际环境和自身建设等方面的严峻考验,国家民生凋敝、百废待兴,能否有效应对执政之初的各种考验,关系着政权的稳固。同时,党的工作重心由乡村进入城市,任务由夺取政权转变为执掌政权、领导国家建设,历史方位和执政方位的双重转换对维护党中央权威和集中统一领导提出了新要求。
随着社会发展逐步转向经济建设,加快工业化,促进国家由落后的农业国转变为先进的工业国,成为发展的必然选择。国家主导、优先发展重工业是国家建设的显著特征,客观上要求加强党的集中统一领导。为加强计划统筹,中共中央在中央人民政府设立党组,所有重大决策或事项要经中央讨论决定或批准。中心任务和职能角色的转换,党和政府需要一个调适过程。随着国民经济恢复和国家建设进程的提速,党和政府关系也随之调整。
为加强中央直接领导,1953年3月,中共中央作出《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定(草案)》,指出政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项,都必须先向中央请示,政府各部门必须定期、及时向中央请示报告或请示,以便取得中央经常的、直接的领导。同时,对请示和报告作了界定区分,规定请示遵循每一请示只限一个专题原则,且注明请求批示及请求何人或何机关批示;报告一律不要写“是否有当,请求指示”字样,如有需要指示的问题,中央另作指示。由此,维护党中央权威和集中统一领导,从纵向维度来说,是中央与地方党组织关系的再调整和再强化,其重点是中央地方上下一体、政令畅达;从横向角度来看,是中央与各国家机关、各部门关系的深层融合,其焦点是党中央对中央政府的领导。后来党中央撤销了中央人民政府党组干事会,政务院各委的党组织暂时仍存在,直接接受中央领导,并明确国家计划、政法、财经、文教、外交等工作的具体负责人,由各领导同志直接向中央负责。随着国民经济进一步恢复和“一五”计划的实施,财经工作地位日重、财经部门影响日隆,中共中央进一步加强了对财经工作的统一领导,首先强化对各财政经济部门工作的领导。1953年4月28日,中共中央作出《关于加强对中央人民政府财政经济部门工作领导的决定》,对中央负责的属于国家计划工作和财政经济工作的分工范围进行了优化调整。
1954年2月,针对党内出现的“山头主义”和地方本位主义现象,党的七届四中全会通过《关于增强党的团结的决议》,明确党中央是党团结的唯一中心,反对任何派别思想、小团体习气、地方主义、山头主义和本位主义,反对任何妨碍中央统一领导、损害中央的团结和威信的言论和行动。同时,要求高级干部的重要政治活动和政治意见要经常向所属党组织报告和反映,其关系特别重大的须直接向中央政治局、书记处或中央主席报告或反映,并且特别要求必须反对和禁止避开党的组织和中央进行的个人或小集团的政治活动,以及散布个人或小集团的政治意见。
随着国家工业化和社会主义改造的大力推进,对维护党中央集中统一领导提出了新要求。1956年4月,毛泽东同志在《论十大关系》中明确提出:“为了建设一个强大的社会主义国家,必须有中央的强有力的统一领导,必须有全国的统一计划和统一纪律”。翌年5月,他强调:“中国共产党是全中国人民的领导核心。没有这样一个核心,社会主义事业就不能胜利。”为强化党中央的领导,1958年6月,中央决定成立财经、政法等小组,强调小组是党中央的,直隶中央政治局和书记处,并向其直接报告,大政方针在政治局,具体部署在书记处,并指出只有一个“政治设计院”,没有两个“政治设计院”。对大政方针和具体部署,政府机构及其党组有建议之权,但决定权在党中央。
新中国成立后相当长一段时期,我国社会主义建设处在探索阶段,由于认识的局限和国内外环境的交互影响,对“什么是社会主义,怎样建设社会主义”这个根本问题没有完全认识清楚,对社会发展阶段和社会主要矛盾的判断出现了失误,国家政治生活和党内政治生活出现不正常现象,导致了“文化大革命”的发生,严重损害了党中央权威和集中统一的领导,给党和国家事业带来了严重的灾难。
二、改革开放后党中央权威和集中统一领导的巩固发展
“文化大革命”结束后,随着我们党对自身建设规律、执政规律、社会主义建设规律认识的深化,党中央权威和集中统一领导得到再塑,在集权和放权博弈的过程中,形成了较为系统的维护党中央权威和集中统一的思想。
党的十一届三中全会确立了以经济建设为中心、开展社会主义现代化建设的总方针,国家经济体制转轨,国家权力不断下放。在权力下放、央地关系调整的同时,中央一直强调维护党中央的权威和集中统一领导,有力地推进了改革开放的进程。解放思想、对内改革、对外开放、发展经济,成为当时的重要任务。一方面要下放权力,调动地方积极性;另一方面,中央要有权威和集中统一领导,保证经济发展方向。党和国家来到新的历史方位,从“文化大革命”到改革开放,为更好开辟新道路,历史遗留问题和经验教训需要总结。1980年2月,为全面恢复和进一步弘扬党的优良传统和作风,健全党的民主生活,维护党的集中统一,增强党的团结,党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活若干准则》,指出维护党的集中统一,严格遵守党的纪律,必须反对和防止分散主义,全党服从中央,是维护党的集中统一的首要条件。
改革开放开启后,在一段时期,仍面临许多争论和挑战,如市场经济姓“社”姓“资”、姓“私”姓“公”争论迭起。对此,邓小平同志指出,社会主义同资本主义比较,它的优越性就在于能做到全国一盘棋,集中力量,保证重点。对内改革客观上要求改革体制、下放权力、调动两个积极性,在中央释放权力的过程中,维护党中央权威和集中统一领导至关重要。他强调,中央要有权威,改革要成功,就必须有领导有秩序地进行,没有这一条,就是乱哄哄,各行其是,怎么行呢?不能搞“你有政策我有对策”,不能搞违背中央政策的“对策”。党中央、国务院没有权威,局势就控制不住。谁能统一?中央!我们要定一个方针,就是要在中央统一领导下深化改革。1989年9月,他进一步指出,中央的话不听,国务院的话不听,这不行。特别是有困难的时候,没有中央、国务院这个权威,不可能解决问题。有了这个权威,困难时也能做大事。不能否定权威,该集中的要集中,否则至少要耽误时间。对于不听中央、国务院的话的,处理要坚决。
在维护党中央权威和集中统一领导与下放权力的过程中,改革开放不断走向深入。党的十四大指出,党的团结是党的生命,每个党员特别是领导干部,都要自觉维护党的团结和中央的权威,在思想上政治上同中央保持一致,决不允许有任何破坏和分裂党的行为存在。党的十五大是世纪之交的一次党的代表大会,迈向新世纪、全面建设小康社会的中国共产党,更加需要维护党中央权威和集中统一领导。对此,十五大报告进一步强调要维护中央权威,在思想上、政治上同中央保持一致。进入新世纪,在中国共产党成立80周年大会上,江泽民同志指出,如果思想上不清醒,工作中不注意,是很容易搞散的。维护党和国家的集中统一,维护中央的权威,是极端重要的。党的指导思想、奋斗目标、大政方针、法律制度以及重要工作部署等必须统一,各个地方、部门和单位绝不能各行其是。同年9月,党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》再次指出,党和国家的集中统一,是全国各族人民的根本利益所在,必须坚决维护,防止和纠正分散主义倾向,不允许把自己管理的地方、部门和单位,搞成不听党的统一指挥、不受组织约束和群众监督的“领地”;不允许有令不行、有禁不止,搞“上有政策、下有对策”,搞地方和部门保护主义。同时强调,政治纪律是党的最重要的纪律,党的各级组织和全体党员必须坚持党的基本路线,自觉同党中央保持高度一致,维护中央权威。
党的十六大是进入21世纪后召开的党的第一次全国代表大会,前后相接、目标赓续、意义重大。十六大报告指出,党和国家的集中统一,是全国各族人民的根本利益所在,在指导思想和路线方针政策以及重大原则问题上,全党全国必须保持高度一致,要坚持“四个服从”原则,坚决维护党中央权威。与十六大相比,党的十七大在维护党中央权威和集中统一领导上有了新的规定。十七大报告指出,实行巡视制度,要求全党同志要坚决维护党的集中统一,自觉遵守党的政治纪律,始终同党中央保持一致,坚决维护党中央权威,切实保证政令畅通。2009年9月,党的十七届四中全会再次聚焦党建主题,通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出,“四个服从”最重要的是坚持服从中央,坚持把发挥地方积极性同维护中央权威结合起来,严守党的纪律特别是政治纪律,保证中央政令畅通。并提出,健全对中央重大决策部署执行情况定期检查和专项督查制度、纪律保障机制,坚决纠正有令不行、有禁不止现象。规定不得公开发表和散布同中央决定相反的意见,对违反党的政治纪律的行为,必须严肃处理。
三、新时代党中央权威和集中统一领导的强化
经过长期接续奋斗,我国经济社会实现了翻天覆地的变化,中国特色社会主义进入了新时代。党的十八大将维护党中央权威和集中统一领导列入纪律建设部分,指出党的集中统一是党的力量所在,是实现经济社会发展、民族团结进步、国家长治久安的根本保证。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》提出,坚持党的领导,首先是坚持党中央的集中统一领导。一个国家、一个政党,领导核心至关重要。同时规定,涉及全党全国性的重大方针政策问题,只有党中央有权作出决定和解释;全国人大、国务院等,中央和国家机关各部门、各人民团体、省自治区直辖市的党组织要定期向党中央报告工作。
党的十九大报告指出,中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导,党是最高政治领导力量。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。同时,十九大首次把政治建设纳入党建总体布局,而且摆在首位和统领地位,指出其是党的根本性建设,决定党的建设方向和效果。且相较于十八大,十九大将维护党中央权威和集中统一领导纳入政治建设领域,指出党的政治建设的首要任务是保证全党服从中央,坚持党中央权威和集中统一领导。而后其内涵和外延得到发展,进一步提出了“两个维护”,即坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位,坚决维护党中央权威和集中统一领导。
新时代维护党中央权威和集中统一领导的一个突出特色是形成了制度体系,并成为党的领导体系的重要组成部分。如果说党的领导制度体系是中国特色社会主义制度体系的一级制度体系、维护党中央权威和集中统一领导的各项制度是党的领导制度体系二级制度体系的话,那么维护党中央权威和集中统一领导的各项制度则为细化的三级制度体系。具体来看,维护党中央权威和集中统一领导的制度体系包括完善落实“两个维护”的制度、健全党中央对重大工作的领导体制、健全党的领导制度体系、严格执行向党中央请示报告制度、健全维护党的集中统一的组织制度等。
结语
维护党中央权威和集中统一领导是党的建设的主线和主旋律,不论是党的建设的伟大工程,还是党的建设新的伟大工程,维护党中央权威和集中统一领导,把党建设得更加团结有力量是始终不变的目标。从建党伊始50多名党员的小党,到新中国成立时440多万名党员的执政党,再到今天拥有9500多万名党员的世界大党,中国共产党由弱小走向强大,见证了国家和民族的发展轨迹,也见证了自身建设的心路历程。从诞生那一刻起,集中、统一、纪律就成为党的原始基因,且一直不断强化。尽管在不同历史时期,维护党中央权威和集中统一领导的时代背景和具体要求略有不同,但主线和主旋律始终未变。
本文系上海市哲学社会科学规划专项课题“中国共产党百年领导制度建设研究”(编号2019WJD016)的阶段性成果。
(作者单位:中共上海市委党校)
【责任编辑:江知】
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