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“美丽中国”视域下生态产品价值实现的经验与路径

作者:李 洁   文章来源:本站   点击数:147   发布日期:2021-6-22

党的十八大报告首次提出建设美丽中国的执政理念,把生态文明建设放在了突出地位。2015年10月,党的十八届五中全会将“美丽中国”纳入国家国民经济和社会发展“十三五”规划。2017年10月,党的十九大报告指出,加快生态文明体制改革,建设美丽中国。党的十九届五中全会提出,到2035年美丽中国建设目标基本实现。2021年4月26日,中办、国办印发了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》,这对于切实推动绿水青山向金山银山转化无疑是具有引领性的关键文件。本文将在“美丽中国”视域下,重点对生态产品价值实现的经验与路径做一些研究和探讨。

一、美丽中国是适应新发展阶段的系统性发展理念

构建人与自然和谐发展的现代化是中华民族的新使命,美丽中国是生态文明建设成果的集中体现,是现代化发展的必然要求。2018年5月,习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出,“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计”。人与自然和谐共生是美丽中国建设的理论基础,应以尊重自然、顺应自然的方法实施可持续发展战略,推动经济发展的绿色转型,实现美丽中国的建设目标。

(一)美丽中国建设是我国对世界生态环境改善作出的郑重承诺

人口膨胀带来的环境恶化引致极端天气频发、生物多样性丧失、荒漠化加剧、环境污染加剧,人类正在以毁灭自然的方式无序发展。石油化工污染物不断侵蚀海洋,海洋动物的生态环境越来越脆弱。原始森林在人类的恣意妄为中消失殆尽,据世界资源研究所近日发布的“全球森林观察”报告,2020年全球被烧毁或遭砍伐的原始森林面积比前一年增加12%。全球经济发展带来的二氧化碳排放量导致全球气候异常且灾难频发。全球碳排放高度集中在部分“金砖”国家和西方主要发达国家,2019年,中国、美国、印度、俄罗斯、日本等二氧化碳排放量排名前5位国家的碳排放全球占比高达58.3%。中国在2020年9月22日联合国大会上承诺“将力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和”,这就意味着碳达峰、碳中和等目标将纳入我国生态文明建设整体布局。与此同时,多个重要的经济体都表达了加强减排力度和加强环境合作的意愿,全球多边环境合作持续推进。

(二)美丽中国建设是我国经济结构转型升级、新旧动能转换时期的目标抉择

步入新发展阶段,我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对文化和生态环境需求日益增长,建设安全有序、整洁舒适、环境宜居、幸福和谐的美丽家园成为共同的期盼,而发展与资源稀缺的矛盾日益加剧。因此,亟待寻求发展的全新动力,彻底摒弃以环境污染为代价的发展模式,以轻型能源替代以往的重化工产业结构、以煤为主的能源结构,发展多元化的低碳运输模式,优化以公路货运为主的运输结构。从而,跨越生态环境保护滞后于经济社会发展的阶段,进一步发挥生态环境保护的倒逼作用,加快推动经济结构转型升级,实现保护与发展齐头并进、和谐共赢。

二、 生态产品价值实现为建设美丽中国提供有力支撑

(一)生态产品价值化是建设美丽中国的理论支撑

美丽中国建设的核心是人与自然的和谐共生,是以人为本的生态建设。人民群众的获得感与满足感是美丽中国建设的第一要义。自古以来,人类从生态系统不断获益,大自然为人类提供了必要的生产生活资源,从传统的水、能源、氧气到现在逐渐被人类珍视的气候维护、人居美感、生态文旅服务,人类社会的生存发展是不断向自然环境索取服务的过程。自然环境的维护和持续改善需要人类的劳动和投入,与其他产品的生产一样产生成本,只有在自然环境为人类提供的服务可以计价的基础上,环境维护和优化的成本才能够被内化计量,从而实现生态产品的可交易。生态产品实现计价和交易才能有效遏制人力对自然环境无节制的消耗,从而实现生态环境的可持续性发展。生态产品价值化为美丽中国实现路径提供了可操作的理论基础。

(二)生态产品价值实现是美丽中国建设的关键环节

生态产品价值实现是我国生态环境治理的重要突破点。我国正处在生态环境修复的攻坚期,面临生态文明建设的诸多瓶颈问题,尤其是生态环境与经济发展的矛盾进一步凸显,亟待寻求环境治理理论机制的突破。将环境问题看成完全的公共产品、完全由政府财政来买单、过度依赖财政投入的做法,会导致环境欠账越欠越大,公共财政无力负担。生态产品价值估算使环境修复可以建立市场化、多元化投入机制,推动形成生态产品市场。随着生态产品的确权登记、规范化核算体系等工作实施,区域生态修复面临的保护地归属重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题将得到解决。

三、 制约生态产品价值实现的瓶颈

(一)生态产品的相关确权工作存在难度

党的十八大以来,我国已建立起自然资源产权制度,对自然资源的权属责任开始了积极探索和尝试,但是系统性、全面性的改革措施仍缺失,试点改革地区的协调性不够,林地、水域、矿产、海洋等跨区域资源产权主体不清晰的问题依然存在。产权制度是市场交易的前置性条件。然而当前我国尚未明晰各类自然资源的权利体系,直接导致了市场主导型生态产品在推广过程中存在极大的困难和不确定性。除了产权归属的问题,所有权与使用权难以区别的问题也进一步显现,丰富的自然资源属类面临不同的开发方式带来的多种使用权类型,如何合理界定出让、转让、出租、抵押、入股等权责归属,成为生态产品价值实现的首要难题。

(二)生态产品的数量普查、现状监测工作需要巨大的投入

盘点登记我国生态产品数量和质量,明确生态产品的权属是一项艰巨而庞大的工程。需要在动态化监测中反映生态产品数量和价值的变动情况,要求在生态产品价值受损时能够及时预警,在生态产品发生增值时能够及时记录和正确评估。普查和监测工作考查我国环境监测的能力和方式,生态产品普查的组织化水平、环境监测网络的规模和质量、环境信息的收集、汇集处理能力,都会对生态产品普查水平有较大的影响。目前我国环境监测信息化程度还需改善,尽管监测系统数据产生了海量数据,但大量的有用信息没有被及时利用,未能很好发挥作用;且大量环境监测数据产品只是初级产品,数据开发深度有待推进;另外,农业、水利、资源产业的信息壁垒依然存在,形成彼此分离的“数据孤岛”。

(三)生态产品价值核算评估有难度

生态产品价值估算非常复杂,一是价值增值的种类繁多,每种产品单一价值的核算要考虑的影响因素并不存在可复制的规律,且多种价值之间存在交叉重复。二是生态价值的体现有一定的滞后性,当期投入的生态恢复或者优化成本要到很多年以后才能得到完全的体现,成本核算很难确定分摊到第几年。三是生态价值的产生因素是多元的,很难把所有价值增值的因子都计算周全。四是涉及多部门的协调核算机制很难建立。生态资源统计往往涉及到统计、水利、自然资源、农林、城建等部门,由于多部门联合协作的协调机制不健全,生态产品价值估算难以实现。

四、 生态产品价值实现的可借鉴经验

(一)生态产品价值实现的国际经验

生态产品价值交易在国外已经具备较为成熟的模式,包括生态保护补偿、生态权益交易、资源产权流转、资源配额交易、生态载体溢价、经营开发利用、区域协同开发和生态资本收益等。从已有的经验来看,一是在管理中明确“使用者付费”的原则,在这一基础上再来探讨生态产品市场交易的方法。二是市场化的机制和手段是生态环境管理和生态价值实现的首选方式。三是构建系统化制度体系,囊括生态产品价值核算、交易的法律规制、补偿以及开发资金来源与配置要求等。四是拓展生态产品的范畴,推动多种形态的生态产品纳入价值交易的范围,不仅仅包括比较多见的林地、草原、湿地、耕地等生态空间,也包括重点生态功能区、国家公园体系、自然保护区、生态保护红线区域的综合补偿,甚至包括部门资源富集型贫困区、林下经济区、生态康养项目、野生动物保护区等。

(二)国内生态产品价值实现的案例经验

在全国范围内开展生态产品价值核算之前,我国已经在许多地方开始了生态产品价值实现的区域试点探索。2020年,国家自然资源部办公厅公布了两批生态产品价值实现典型案例。可以把多地的探索实践总结为四个主要做法:一是政府引导型的实现方式,在政府管控下地方必须达标相应的生态资源管理指标,然后进行产权交易。例如福建南平市绿色金融改革试验区、重庆市建立了地票制度为核心的市场化生态修复机制。二是聚焦生态环境的修复和价值提升,在系统治理和综合开发上做足功课。例如厦门市的五缘湾片区综合整治带来土地溢价,徐州市将潘安湖采煤塌陷区建设成为国家湿地公园。三是扶持生态产业化经营,发挥地区生态优势,例如浙江余姚市梁弄镇发展的生态旅游和民宿产业,云南玉溪市的抚仙湖流域腾退工程。四是用好生态补偿机制,由生态受益地区对生态产品提供地区进行资金补偿,比较典型的如广东中山市实施的生态补偿工作,福建作为生态产品价值实现先行区实行流域、森林生态补偿机制。

五、 生态产品价值实现的路径与对策

(一)尽快实施生态产品情况普查,进行自然资源权属登记

构建与国际接轨的生态资源调查监控体系,搜集生态产品统计信息,盘点产品数量,记录生态产品质量,制作各级各类生态产品目录清单。对生态产品实施动态监测,数据应囊括现有生态产品的区域布局信息、产品等级、功能属性、权属登记情况,以及目前的保护条件和开放程度等。完善自然生态资源确权登记制度,明确界定各级各类自然生态资源的产权主体,将所有权、使用权和受益权分离,丰富生态资源产品的权责属性,明确各类资源出让、转让、出租、抵押、入股等权责归属。开发生态产品智慧云系统,建立生态产品交易数据库,开发生态产品智能交易平台。

(二)建立完善的自然生态产品评价、核算及其结果应用规范制度

在生态产品交易方式分类的基础上,构建各类别生态产品价值评价体系。依据生态产品的功能类别,探索不同的产品价值体系核算标准,挖掘生态产品的核心价值,建立全国范围内的生态产品综合价值统计系统,将生态产品的生产过程成本化,清晰核算保护和开发成本,探索切实可操作的生态维护成本计价方法。为生态产品合理定价,考虑到需求方的需求能力和供给方的收益,合理反映生态产品市场供需关系。将生态产品价值核算基础数据纳入国民经济核算体系,优化新型绿色GDP 核算体系。开展以生态产品实物量为重点的生态价值核算,逐步修正完善核算办法,制定生态产品价值核算规范,搭建生态产品价值评价体系,创新核算方法,明确统计指标口径,建立标准化的生态产品评价体系。在政府绩效考核评价中纳入生态产品价值核算内容,以生态产品价值增值的总额和速度来评价行政绩效。在工程规划中加入生态补偿的相关要求和政策,推行工程项目实施的生态补偿前置性要求,确保生态环境得到应有的维护和增值。推广生态产品价值核算结果的使用范围,尤其在经营性融资、资源权交易等方面需积极尝试生态产品价值的变现方法。

(三)开发生态产品交易市场,助力生态产品实现市场价值

探索生态产品价值实现的资本扶持模式,做好生态产品开发权与收益权抵押,鼓励成立社会生态公益基金并参与生态产品交易,积极推动资源税试点改革,保障生态产品可持续经营。建立生态产品供需连接机制,鼓励建立省市各级生态产品交易中心,利用博览会、项目路演、推介会等展会形式推介生态产品,搭建生态产品交易云平台促进供需方高效对接。创新生态产品增值模式,将遗产旅游、非遗体验等文旅内容整合进生态产品开发中,探索多元化的生态文旅开发模式,提升生态产品附加值。增强生态产品的科技属性,延伸其产业链,开发具有市场潜力的新型生态产品。在生态资源富集区发展环境友好型高附加值产业,用好当地高品质的生态产品,发展数字经济、新型文化业态、文创产业、乡村电商等价值链条长且带动效益明显的优势产业,推动当地生态优势转化为产业优势。创新生态旅游开发模式,将健康产业、体育产业融入当地的生态旅游发展规划,打造生态产品品牌,增强区域生态品牌竞争力。培育生态产品市场开发经营主体,充分利用土地、资本、人才资源发展当地生态产品开发企业,畅通融资通道,鼓励企业盘活当地废弃矿山、工业遗址、历史村落等资源,完善生态文旅的基础设施,提升旅游服务质量。

(作者单位:江苏省社会科学院经济研究所、大运河文化带建设研究院)

【责任编辑:江民】

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