全面落实国家战略，破解资源环境紧约束局面。上海市积极探索用地刚性需求与土地供给有限性矛盾突出的解决之道，通过实践积累，确立了建设用地底线思维，建立了在建设用地总量控制下的低效建设用地整治路径，为建设用地整治助推高质量发展找到了战略支撑点。

一、低效建设用地整治取得的高质量发展成效

上海作为超大型城市，面临人口、资源、环境的“紧约束”。为有效守住底线，破解瓶颈，2013年市委、市政府明确了 “总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的土地利用基本策略，2014年在全国率先实施规划建设用地规模负增长，大力推进规划城镇集中建设区外低效建设用地减量化。实践中，这一政策取得了显著的成效，为生态文明建设、乡村振兴和高质量发展提供了强有力支持。

1. 严守建设用地底线：减量化倒逼节约集约用地。目前在上海市涉农区，减量化已形成共识并取得显著成效，通过建立新增建设与减量化相挂钩的机制，实现了土地利用方式由“以增量为主”向“以存量为主”的根本性转变，有效助推了“五违四必”区域环境和交通综合治理、产业结构调整等工作，对改善郊区生产、生活、生态环境发挥了重要作用。“十三五”期间，上海市年均新增建设用地总量中，有近七成用地指标来源于低效建设用地减量化。在保持用地供应总量、保障发展建设需求的前提下，上海通过实施减量化，有效控制了建设用地过快增长，缓解了用地指标不足的问题，守住了建设用地规模底线；同时，将低效闲置用地减量，按照“宜农则农，宜林则林”原则，实施安全合理利用，进一步优化各类用地结构和布局，在保障每年经济发展用地需求的同时，释放出更多城市规划空间。

2. 守牢耕地保护红线：减量化缓解耕地保护压力。推进建设用地减量化等土地综合治理，有效地解决了上海市补充耕地后备资源逐步枯竭的难题。“十三五”期间， 减量复垦新增耕地面积占全市总量的比例逐年上升，已经由2014年的4%上升到了2019年的70%以上，每年新增耕地在2万亩左右，彻底扭转了上海市新增耕地紧缺、耕地保护任务吃紧的局面。此外，根据《中华人民共和国土壤污染防治法》有关规定和中央环保督察、国家自然资源督察有关要求，对“198”减量化地块（198区域，指规划产业区外、规划集中建设区以外的现状工业用地，全市共有198平方公里）开展土壤检测、生态修复等相关工作。减量后田成方、树成林，新增耕地的质量显著提高，周边地块田块利用状况明显改善，道路通达率有所提高，有利于发展现代农业，促进规模化生产。

3. 追求用地效益高线：减量化助推土地资源高质量利用。 “十三五”期间，上海市从提高土地资源配置效率和使用效益出发，对低效工业用地实施减量化，低端的加工业、化工业、养殖业以及堆场等“三高一低”产业退出及转型速度明显加快，“腾笼换鸟”为新兴产业、高新技术产业提供了充足的发展空间，助力实现产业结构优化转型。2015年时，全市净增建设用地占年新增建设用地计划比例达到90%，而到2019年时占比仅为30.5%，其余都是使用建设用地减量产生的流量空间。“198”区域工业用地减量已经超过50平方公里，开发边界外低效建设用地结构得到调整，优化了城乡空间布局，减量化成为上海土地高质量利用策略的重要环节。

4. 画好生态文明延长线：减量化助力乡村绿色转型。通过低效建设用地整治，重点区块内各类污染物排放大幅减少，污染企业得以退出，从源头上减少了污染排放，倒逼综合治理区域“排毒”，农村生态环境得到根本改善。同时，也为全市涉农区植树造林提供大量种植空间，主要聚焦在生态廊道范围和土地整备引导区，根据郊野单元规划引导和复垦后土壤检测实际情况，结合美丽乡村建设，据初步统计，约有三成的建设用地减量化地块后续利用为种植林木草花卉实施生态修复，大大补充各乡镇种林潜力空间，有力地支持了各区镇生态片林的建设用地，支撑了本市生态文明建设。减量后实施植树造林，开展绿色生态建设，为农田支起绿网，为乡村装上绿芯，为沟河路渠系上绿带。

5. 联合各方部门条线：构建良好工作格局。“十三五”期间，全市“五违四必”区域环境和交通综合治理、中小河道整治等专项整治活动密集开展，减量化工作成为国土空间综合整治中的重要支撑点。在多个专项行动联合推动下，各级部门形成合力，市、区、镇建立健全减量化工作机制，修订完善了减量化专项资金管理政策措施，完善了减量化审批、监管和审计等管理体制，加快了农村地区水土污染检测和生态修复建设，加强以区镇减量化工作为主的土地整治队伍建设，形成政府负责、部门协同、公众参与、上下联动、责任共担的减量化工作机制，构建起覆盖市、区、镇、村的全市减量化工作格局。

二、“十四五”时期低效建设用地整治的思考

“十四五”期间，上海市建设用地仍面临着“极有限的净增空间、极庞大的存量空间、极艰巨的减量任务”总格局，但内外部环境已发生深刻变化，全球正遭遇百年未有之大变局，上海正加快全球城市建设，经济增长稳中增压，需畅通国内国际双循环，重点推进长三角一体化发展示范区、临港新片区的高质量绿色发展，全面推进乡村振兴，这些变化对持续推进低效建设用地整治工作提出了新的要求和挑战。为此，笔者提出以下应对之策：

1. 坚持“以减定增”的增减挂钩政策，落实“以用定减”。切实落实高质量发展土地利用策略，推进开发边界外的低效建设用地减量化，进一步完善市区协调的空间指标管理机制，按照“以用定减”的原则，形成周转指标保障用地计划、周转指标纳入减量任务的工作机制，鼓励各区以用定减、多减多用，建立管理更精细的新增建设用地与减量化关联机制，加强减量指标、周转指标与用地计划执行的实时监管，建立指标超额使用的预警机制和奖惩机制。

2. 拓宽存量建设用地减量路径。将减量化方式由单一路径即通过整理复垦的减量，升级为通过整理复垦的减量和通过批文清理的减量相结合的多元路径减量化方式。按年度将全市减量复垦任务量和批文清理任务量分解到区，加大对各区有名无实的建设用地的梳理工作力度，研究涉及批文清理的减量认定管理路径；同时，在总量锁定的前提下，允许两项任务量互通互认，各区可按照实际情况进行调节，通过批文清理的减量和通过整理复垦的减量均纳入年度考核范围；通过批文清理的减量指标指定供应给市区重大市政公益性项目，降低这部分项目的土地成本。

3. 提高市级补贴资金的力度，支持生态廊道及重点区域建设。将减量化补贴范围由仅限于“198”区域减量扩大到全地类建设用地减量（享受市级各项补贴政策的除外），市级按建设用地减量提取统筹指标。“十四五”期间，减量的重点聚焦于生态廊道建设，针对廊道内的建设用地减量项目，提高市级减量化补贴标准，加快生态廊道的建设。同时针对重点区域，如长三角一体化发展示范区、临港新片区等，在全市统一补贴资金的基础上，适当给予奖励，促进其建设用地指标“内循环”。

4. 研究国有土地减量化机制。研究国有土地上企业实施减量化的工作机制，从每年任务量中给予市属国企一定的减量化任务，促其带头减量，将减量化纳入“国资考核”，使国企减量化成为年底“国资考核”的加分项。同时研究制定开发边界外国有土地征收、减量和税收减免等政策叠加机制。对先征收后减量、纳入征收的减量化地块，可享受和征收安置一样的税费减免政策。鼓励长三角一体化发展示范区、临港新片区等重点发展区域，探索研究国有土地上企业减量“增减挂钩”机制及路径。

5. 加强对周转指标使用和归还的管理。各区使用的周转指标纳入下一年度的减量化任务，一并纳入区政府年度考核。完善周转指标管理，采用差异化管理，一般项目周转指标的归还周期不超过2年，市区重大市政公益项目、农民集中居住安置房建设、乡村振兴等项目归还周期为3年。建立各区周转指标使用预警制度，对超额超期使用周转指标的区进行预警提示，并对未按期归还周转指标的，在年度考核中予以扣分。

6. 规范减量结余资金使用，建立长效增收机制。结合产业结构调整等专项任务，鼓励减量化的镇村集体经济组织用足用好减量化补偿资金。市财政等部门出台减量化资金使用管理的政策规定，明确减量化专项补贴资金的使用方向。区政府应按照城乡融合发展要求，积极支持和引导城镇物业和土地收益反哺实施减量化的区域，指导街镇、村集体因地制宜建立“造血机制”，并加强对结余资金的使用监管。

（作者单位：上海市建设用地和土地整理事务中心）

【责任编辑：江民】