一场席卷全球的新冠肺炎疫情，每一位个体都曾身处或正处其中，这一重大公共卫生事件所带来的不仅仅是政治、经济、社会多领域发展格局重组，更是对人文社科研究的深层激荡。

一、“后疫情时代”与公共安全风险治理

关于时局和未来发展的诸多思考都打上了“后疫情时代”的烙印，这场疫情深刻影响并改变了人们对于风险和风险治理的认知。正如乌尔里希·贝克指出，世界已经进入不同于传统古典工业社会、以“风险-分配”为主导逻辑的风险社会。风险已然是现代社会的常态，是不可回避的重要治理议题，自上世纪中叶以来，风险治理一直是学界研究的热点。国外起步较早，从20世纪50年代开始，诸多学者从风险治理技术、风险社会学、风险文化等视角，针对重大公共危机事件探讨风险治理的演化逻辑和路径。就国内而言，主要兴起于上世纪九十年代，尤其是2003年“非典”之后，研究者不再仅仅偏向灾害预防、应急管理探析，而更加注重风险治理研究。

围绕公共安全风险治理，国内在研究面向上主要形成认知面向、过程面向和能力面向三种进路。认知面向重点是围绕类别、特征与形成理路展开探究，以展现城市公共安全风险的基本面貌；过程面向则具体涵盖聚焦风险治理环节、聚焦风险治理现代化、聚焦特定风险类别或治理主体等三种维度；而能力面向是强调构建风险治理的过程性能力框架。在研究视角上，凸显跨学科、多样化，如金太军、赵军锋从政府协调治理视角出发，构建“主体-危机情景-行动”的三维分析框架，提出应对重大突发公共事件的实现路径。纵观国内外既有研究，对于城市公共安全风险治理的关注热度日渐高涨，无论是研究视角还是研究内容，都日趋细化与多元。但同时，笔者发现从法治创新维度全面探讨城市公共安全风险治理路径的研究仍不多，且缺少结合地区实践的学理分析。鉴于此，本文的核心研究议题是城市公共安全风险治理法治化何以必要又何以可能，试图通过分析城市公共安全风险治理面临的适应性困境，探求推进其法治创新路径。

二、当前城市公共安全风险治理面临的困境

近年来，不少城市围绕防灾减灾、食药品监管、安全生产、治安防控等方面开展了一系列治理变革，有力推动了公共安全体系建设。然而，在实践过程中，制度创新的优势和成果尚未真正转化为城市公共安全风险治理的整体效能，无论是治理主体，还是治理机制、技术和能力上都暴露出当前城市公共安全治理的法治化困境。

（一）相关法律缺位错位，治理主体有待明晰

目前，我国形成了以宪法为主体，常态公共安全法与非常态公共安全法为两翼的“一体两翼”公共安全立法结构。纵然我国公共安全立法正稳步推进，不断在一次次重大风险中汲取经验、填补空白，但面对城市公共安全风险的多变复杂，仍不可避免地陷入“无法可依”和“有法难依”的现实困境。

一是新兴公共安全风险法律规范缺位与城市公共安全风险治理“无法可依”的困境。对于立法者，首要职责是在充分把握和认知各类风险的基础上，制定合理有效的公共安全法律，为公共安全风险治理提供坚实的法治支撑。然而，随着经济社会转型升级提速，新的不确定性安全因素和潜在风险交织叠加，城市新兴风险不断涌现，如新型诈骗案件、金融安全风险、信息网络安全风险等技术性、制度性风险日益呈快速增长趋势。当前，我国尚未出台有关个人信息保护、数据安全的专门性法规，未能实现对个人信息泄露、数据非正当加工与使用等行为的有效遏制，导致不少民众不得不直面维权无处寻、成本高昂的难题。

二是既有公共安全风险法律规范错位与城市公共安全风险治理“有法难依”的困境。风险往往走在治理者的前面，对于风险变化的识别与反思滞后会弱化立法的精准程度，或是操作细则模糊不定，或是法律之间衔接不力与错配。此次疫情防控实践一定程度上暴露出当前《突发事件应对法》的不适配性。如对于风险信息发布主体，《传染病防治法》与《突发事件应对法》的具体规定存在不统一性，易于带来信息发布的滞后。这是因为前者将传染病预警发布主体限定为国务院卫生行政部门或经过授权的省级部门，而后者的权责指向县级以上政府部门，且允许在风险加大的情况下，由地方行政部门发布。两部法律的条文冲突不利于风险预警主体责任的认定，进而影响突发公共安全风险治理效果。

（二）少数地方政府依法防范能力不强，治理机制有待优化

在日常的公共安全风险治理和非常态的危机管理中，政府都扮演着“元治理者”的角色，需要担负预防和处置公共安全风险的责任，保障公共产品和制度供给，治理主体的多元化和公共安全风险的趋常态化也对政府防范重大公共安全风险提出更高更严的要求。囿于理念转变与体制机制突破的阶段性梗阻，城市公共安全风险治理面临惯性思维导向凸显、执法监管短板突出的困境。

一是一些部门依法治理意识不强，惯性思维导向凸显。从此次抗疫中几个典型事件来看，不少地区未能把法治作为风险治理的根本遵循。如部分城市政府发布战时管制令，尽管能够理解控制疫情的迫切之心，但是上述行动有悖于国家法律，理应是全国人大及其常委会有权决定、国家主席有权宣布战时管制令，地方政府的相关行为显然不符合规定。再如，部分城市出现一家人因打麻将被防疫人员扇耳光、因未戴口罩被防疫人员戴上镣铐的现象，造成恶劣的社会影响。防疫的严格并非是建立在对民众基本权益的侵犯上，不能为减弱或消除某一重大安全风险而滋长次生风险。

二是责任链条缺乏有效衔接，执法监管短板突出。一方面，行业领域安全监管不到位。伴随着“放管服”改革向纵深推进，一些部门在“宽进”后并没有做到“严管”，难以有效评估和应对一系列行业风险。另一方面，部门壁垒和平台流转不畅制约责任落实全面联动。综合执法人员往往需要一专多能，但由于培训机制不够完善，针对性欠缺，很多基层执法人员难以通过系统培训成为全能型人才，加上基层执法人员流动性强，很难适应基层面广量大的公共安全事项需求。另外，部门间信息孤岛、职能交叉、推诿扯皮的现象依然存在，各类安全管理信息化平台各自为战、整合度不高，全方位、一体化公共安全网尚未建立，导致条块分割、各自为战。

 （三）城市社区基础薄弱，治理效能有待提升

自党的十八大以来，各地创新公共安全治理体系，依托新时代枫桥经验、矛盾调解中心、“一图一码一指数一平台”“网格化+大数据+铁脚板”等改革品牌不断提升基层社区的治理能级。这一定程度上改变了以往突击式、被动式、灭火式的传统治理模式，从被动应对转向主动出击，但公共安全领域“四梁八柱”搭建背后的实际治理能力还有待进一步提升，尤其是城市社区治理效能不足。

一是公众安全意识不够强，社会力量参与不够深。目前，面向各行各业、社会各界的公共安全教育、安全技能培训十分欠缺，民众风险辨识防范和避险自救逃生能力较弱；以企业负责人和一线操作工人为代表的各类安全责任主体，遵规守纪、安全防范意识亟需加快提升。从各地抗击疫情的实践来看，除家庭之外，街道社区干部发挥着重要作用，展现出强大的科层动员和组织能力。但相比之下，社区的自治组织能力参差不齐，浙江、上海、江苏等省份的社区自治被视为“治理模范生”，而大部分省市更多是依靠行政部门的全力支援。防疫效果比较好的社区大多是以往具有较高居民参与度基础的社区，仅仅靠临时准备和紧急动员是很难达成的。

二是智能化转型不彻底，智慧安防水平不够高。面对重大的城市公共安全风险，不少智慧城市项目深陷运转不灵的难题，在战时状态表现的并不硬核，并不智慧，甚至重回表格战、人海战的传统管理模式。一方面，当前很多地方智慧城市项目尚处在起步和成长阶段，对于智慧城市的理解还停留在“技术+”的层面，或是专注于打造交通、安防、政务、环保等某单一领域的样板，难以适应全域风险治理新需求。另一方面，智能思维尚未真正嵌入基层社区治理之中，未能实现常规治理与运动式治理的平战切换。城市综合管理平台的构建并不能直接带来治理能力的提升，关键是如何加强线上和线下的融合度。

三、城市公共安全风险治理的法治创新之路

公共安全风险治理现代化是推进市域治理现代化的应有之义，构建适应时代变化的公共安全治理体系，有效应对公共安全风险已成为城市谋求新发展、重塑新优势的必由之路。围绕法治国家、法治政府、法治社会的一体化构建，未来城市治理需要以健全公共安全立法、风险行政转向、安全社区营造为抓手推动公共安全风险治理走向法治化轨道。

（一）夯实良法基础保障：健全公共安全立法

良法是善治之前提，推进公共安全风险治理法治化在于“立法先行”，离不开系统严密的立法体系。

一是立足特殊群体，强化保障。因突发公共安全事件而陷入贫困的一些边缘群体常常会受到忽视，目前的社会救济补偿覆盖面有限，而既有规范当中也缺少对风险补救补偿的具体认定细则，需要进一步补足完善。

二是立足新兴风险，查漏补缺。相比传统风险，新兴风险具有更强的非预知性和集聚性，不断挑战和冲击既有的风险认知框架。针对传统风险异化而成的新兴风险，需要对既有立法加以适用性修正，如面对公共卫生领域的各类传染病涌现，需要从信息共享与发布、决策程序、追责监督等方面及时修正传染病防治和突发事件应对相关法律。

三是立足风险共同体，明晰权责。无论是日常的风险治理还是非常态的危机治理，政府需要更突出协作者的角色，引导与规约治理网络，明晰风险识别、评估、决策和行动各个环节介入的时机与职责，进一步以法律加以明确多元主体良性互动的协作治理框架。对于企业、社会组织和民众而言，需要进一步强化其质询与监督权，特别是在突发事件应对的相关法律中补齐弱项。

（二）提升政府行政效能：从秩序行政到风险行政

面对公共安全的新挑战新要求，政府相关行政行为的规制正经历从秩序行政向风险行政的转型，前者是基于秩序结果的规制，讲求危险减除、维护稳定，后者是基于风险过程的规制，讲求预防前置、合作决策。现代公共安全风险不再是单向的由因及果的线性演化，而是呈现非线性交叉叠加复杂的发展形态，也决定了政府在风险治理需要于未知中实现风险评估、风险管理与风险沟通的常态化介入。

一是健全优化公共安全风险评估机制，做到动态识别与分析。要全方位识别公共安全风险源和潜在风险点，构建“风险一张图”。同时，将风险评估与市场监管紧密结合，针对事故安全和公共卫生安全需要寓评估于动态监管之中。

二是健全优化公共安全风险管理机制，做到科学决策、行动有力。打造及时有效风险预警系统，推动应急决策权重心向地方政府下移，成立地方公共安全政策研究院，主动并充分发挥专家委员会、重点企业组织的作用。

三是健全优化公共安全风险沟通机制，做到多元协商、凝聚共识。“新阶段有效风险沟通是多主体协同合作的结果，其本质是构建高效的多主体协同网络以达成集体行动。”（刘波，杨芮，王彬.“多元协同”如何实现有效的风险沟通？——态度、能力和关系质量的影响［J］.公共行政评论，2019〈5〉.）未来需要建立跨部门信息供给联动机制，依托权威媒体、城市集成服务平台，创新风险信息传播方式，畅通信息发布与交流渠道，注重强化民众在沟通参与中的积极性，提高信任度。

（三）走向共建共治共享：技术驱动安全社区营造

作为风险治理的基础单元，城市社区治理在整个城市公共安全风险治理体系中的地位日益凸显。“在城市精细化治理的新阶段，以社区营造和微更新为代表的社区精细化治理行动，不仅改善了部分社区的基础设施条件和治理环境，而且在这一过程中发挥了动员居民广泛参与、共同协商、志愿维护的积极作用。”（唐亚林.社区治理的逻辑：城市社区营造的实践创新与理论模式［M］.复旦大学出版社，2020年.）面对居民日益增长的公共安全需求，以安全社区营造实现社区功能整体性提升成为有力选择。

一是立足双网融合，实现社区风险治理智慧化。积极引入“社区大脑”，以线下需求引领线上智能化系统建设。联动社区网格力量，积极推进应用场景分析，实现趋势智能预判、态势全面感知、隐患及时排除、问题实时处置。

二是培育安全文化，激发社区居民参与。安全文化建设已从聚焦特定领域、特定单位组织转向覆盖全民、普及全民，要以“党建引领+政府引导+社区协商+居民参与”模式营造公共安全软环境，不断助推社区风险治理共同体的形成。

三是明晰建设标准，做优社区安全服务。发挥物业公司或业主委员会的作用，建立事故和伤害预防的信息交流机制和全员参与机制。组织实施社区安全促进项目，针对特殊人群、常见死伤领域，组织开展安全促进项目，推进应急服务站建设，真正为居民提供优质精准的安全服务。

（作者单位：中共湖州市委党校）

【责任编辑：江知】