基层治理是国家治理体系基础单元和细胞，是党同人民群众保持血肉联系的“最后一米”。党的十九届五中全会提出：推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能。近年来，南京市秦淮区以全面深化改革为抓手，将治理重心下沉到城市末梢，初步形成了“两赋两强”“双做双增”的街道与社区集成改革模式，为探索新时代基层社会治理路径、有效破解基层治理难题、构建基层社会治理新格局提供了实践样本。

一、秦淮区基层改革的做法成效

（一）党建引领：下好筑牢根本“一盘棋”

一是构建互联互通的大党建框架。在改革实践中，横向上构建起“区委统、街道联、社区拢”三级联动、条块融合的组织领导架构；纵向上构建起行业党建、园区党建、景区党建、商圈党建等条块结合、上下贯通、左右联通的大党建框架。二是以“红色物业”健全社区物业服务。立足市情民情，鼓励引导一批优质市场化物业企业、区属国有企业进入物业市场；通过政府适当投入，扶持运作街道物业服务中心，接管市场机制无法覆盖的老旧小区、安置房小区、回迁房小区等物业项目，从根本上化解供给侧与需求侧的总量矛盾，补牢物业管理服务体系的薄弱点，通过“国资”补位模式提供社区物业“兜底”服务。

（二）关口前移：打通治理最后“一公里”

把发现、处置问题的关口进一步下移、前置，让“网格”成为采集信息、发现风险的第一感知触角。一是街道综合行政执法局实现执法资源的整合与下移。街道综合行政执法局整合街道城管中队、市场监管分局、安监站等多支队伍，实现“一支队伍管执法”，不仅赋予街道执法主体地位，还采取执法队员带领协管员、停车管理员、社区网格员的基本网格工作方式，实现了网格内城市管理问题及时发现、及时管理、及时执法。二是社区网格化管理实现了部分资源整合、人员下沉。推行网格化治理改革以来，秦淮区内90%涉及旅游设施、民生诉求、硬件管养、环境秩序等各类事件都能在网格中发现和解决。

（三）多元共治：构建社会治理“一张网”

一是多元治理主体进驻网格。目前秦淮区各社区将辖区内的人口、党务单位和城市设施部件、地理所设要素等全部纳入网格，做到边界清晰，标准地址对应不留盲区空白，构建全域覆盖的社会治理“一张网”。全面推行“全要素”网格管理，将社会治理网格与党建、城管、警务、安监等力量叠加、融合，发挥专业部门优势，由社区“双指挥长”统一调度使用，实现网格联动合成效应。二是构建现代化的“数据网格”。区社会治理综合指挥中心作为基层治理的中枢大脑，实现各部门数据集成。推动数字城管、12345政务热线和综合行政执法等全区16个部门、30个业务信息系统并入区社会治理信息平台，打造集信息汇总、预警监测、数据分析、指挥调度、监督考核等功能于一体的综合指挥调度平台。

（四）效率变革：坚持便民高效“一声哨”

秦淮区在学习北京先进做法的基础上，探索实践“街道吹哨、部门报到”“社区吹哨、街道报到”机制，旨在形成属地街道牵头负责、部门“一呼百应”全力支持的工作格局，真正践行“一线工作法”，做到“责任在一线落实、调度在一线进行、问题在一线解决”。在百姓或街道遇到急难问题需相关职能部门配合时，街道通过12345热线平台第一时间“吹哨”来通知召集，相关部门在规定时限内“报到”，一起来解决问题。“吹哨”范围依据《秦淮区启动“街道吹哨、部门报到”工作机制的情形和标准》中确定的6大类22小项内容执行。该工作机制强化街道的属地管理能力，形成“问题收集－街道吹哨－部门报到－处理反馈－核实结项－综合评价”闭环管理，切实解决群众的所急所忧所盼。

秦淮区的经验成效主要体现在：

一是治理对象的精准化。集成改革延伸到社区治理中，打通基层治理最后的“神经末梢”，实现了治理“最后一公里”向“最后一米”的跨越。街道为更好提升社区治理效能，创造性延伸为“社区吹哨，街道报到”模式，使改革的管理和服务对象精准到各个社区、楼宇、楼层、家庭、个体，满足不同基层治理的精准发展需求。二是治理资源的集中化。集成改革模式从“两赋两强”到“双做双增”，通过政府内部机构调整，转变传统的条块机构模式，设立综合行政执法局，将城管执法、市场监管、安全监管等部门力量融合，推进资源整合，着重打造一支能力强劲的执法队伍。三是治理目标的清晰化。集成改革模式从街道迈进社区，服务对象的精细化、资源介入的集中化，促使社区治理的目标逐步走向清晰。推动街道力量下沉到社区、工作落实到网格，变“被动处理问题”为“主动发现问题、解决问题”，提高治理的准确性和匹配度。四是治理行动的有效化。集成改革模式不仅提高了基层治理效能，同时也促进了基层治理改革行动主体自身的完善。

二、创新基层社会治理的几点启示

（一）进一步强化党的领导，推动数字化党建走深走实

1. 提升党建整体引领，发挥“五治融合”新机能。一是持续强化基层党建工作。努力寻找到党组织与驻区单位、社会组织等组织之间更多的共同利益点，促成各组织对社区党建的实质认同。在各类非公有制经济组织与社会组织中设置党的基层组织，不断扩大党的组织覆盖和工作覆盖，提升党的组织力。二是打造优良的基层党建工作队伍。大力选拔机关年轻干部和优秀大学生到基层党组织任职，建立后备人才库；及时更新社区党组织书记等职位的学历要求，提升整体科学素质；同时充分发挥退休老党员优势，不断为基层党建注入新鲜血液，打造一支素质好、潜力大的基层党建工作队伍。

2. 提升基层党建数字化水平，提高党建智治能力。一是强化基层党建数字化发展能力。加强基层数字化教育培训，依托党校等教育资源，提供信息化、数字化学习环境，提高运用信息技术进行基层党建管理的能力。加强对数字化专业人才的培养，通过公开招聘等形式，打造一支熟悉信息化技术和党务知识的基层党建数字化发展人才队伍。二是推动各职能部门间数据共通共享。综合运用大数据、云计算、地理信息系统等先进技术手段，推动涉及公安、民政、社保等垂直系统的核心数据共享，打破社区与其他政府部门间的信息流通壁垒。根据各个职能部门开发的App，整合有重复任务的部分，将所有应用平台整合成一条线，打开一个App，所有事务都可在里面解决。

（二）进一步梳理条块关系，推动服务资源下沉前移

1. 进一步厘清基层权责关系。聚焦基层权责结构，进一步厘清权责关系，逐步实现从清单梳理到现实运用的转变。一是确保权责对称，真正解决网格员工作繁琐、有事无权等问题。推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理下沉到基层，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。如网格划分后相应的网格员应有权进入对应的区域督查。赋予基层一定的自由裁量权，使网格员处理突发事件可以灵活处置。二是进一步理顺社区治理中的条块关系。一方面，促进社区成为“治理集束器”，通过属地责任的块块调动机制、条块之间双向考核机制，将社区治理中的各个条线部门统合起来，加快解决社区治理碎片化的问题；另一方面，坚持并完善社区治理事务分级处理体系，发挥各类主体治理功能，做好对社区治理事项的详细划分，明确各个治理主体的对应权责。

2. 加大对基层治理的财政转移支付力度。一是优化转移支付结构。扩大专项转移支付，使其有履行事权和支出责任相匹配的财力。为调动基层工作积极性，应提高其工资待遇，设置奖励，以激发工作人员主动性。重新整合现有专项转移支付项目，适当增加为民服务资金，为社区引进好项目，增加社区收入。采取相关举措鼓励和引导辖区内私人企业参与提供社区公共服务，如通过财政补贴、减免税等优惠来引导企业。将项目资金结余调剂权下放到社区，调动社区创新管理的积极性。二是科学制定转移支付分配标准。根据不同性质、类别的工作所需资金，快速核实并审批相关部门的转移支付申请，监督转移支付资金的使用。基于政府事权和支出责任划分，通过基层自主估算，确定对街道社区的转移支付额度，实现转移支付资金的合理分配。三是加快落实社区基层的“费随事转”。“费随事转”工作经费须专款专用，各职能部门拨付给社区的资金，社区要召集社区居委会等集体决定使用办法，按用途划入社区服务站或社区工作站专用账户，不能截留或挪为他用。

（三）进一步调动人员积极性，激发基层干事动力活力

1. 优化基层人事“存量”配置，激发人力资源积极性。一是加强社工的教育培训。将全员培训与重点骨干培训相结合，努力构建覆盖所有社工的培训管理体系。创新社工培训内容和方法载体，每年定期举办社区服务专题教育培训班，定期邀请社区服务专家为社工讲授新的社会服务理念，也可遴选优秀的社区工作者进行经验宣讲。鼓励社工参加各类职业教育以及不同网格内的人员轮流换岗，培养“一专多能”的全科社工，提高社工队伍的专业能力素质。二是建立健全激励考核机制。构建社区治理激励机制，适当降低社区协管人员比例，相对增加社工数量，增加在岗社工的薪资。设置合理的奖励制度。建立合理的工资调整、奖励晋升机制，确保社工工资待遇能够实现定期调整。

2. 创新基层人事“增量”形式，对接市场化激励模式。一是按岗位工作性质设置工作人员基数。在特殊时期、特定时间，可以聘任一些合同工，帮助基层工作人员更好更快完成工作，合理减负，以此培养他们的职业认同感，实现基层工作的稳定推进。二是创新激励机制。提高基层工作人员的收入水平、最低工资标准等，建立规范的最低工资制度，有效保证基层工作人员工资收入随经济发展和社会平均工资同步增长，随物价水平变动及时调整，以满足基层工作人员的正常生活诉求。根据绩效考核的结果设置相应奖励，并增大等级间的奖励差距，以达到激励目的。

（四）进一步引导社会力量，推动形成多元共治共建格局

1. 引导“群策群力群资”参与。鼓励引导符合某些门槛规定的社会组织积极进入社区，借助社会组织的力量调动社区居民参与治理的意愿。一是鼓励社会资本参与。借助企业资本和社会力量，促进历史文脉和社会网络的延续及优化，提升地方认同感与社区归属感；同时，充分发挥社区人力、场所、资金支持等综合力量，实现多元主体协作下的价值共享与社区善治。二是构建多方联动协同共治“管理圈”。可考虑设立专门的行政事务分支机构，推动社区居委会“去行政化”，有效解绑社区行政事务。推动居民委员会下沉到小区，设立人民调解、治安保卫、公共卫生等下属专门委员会，与社区党组织、居委会、业委会、物业、居民代表多方联动，聚焦利益联结点，推动分类治理，寻求“最大公约数”。三是加强社区管理的多元联动。社区网格的运行，要更好地吸纳社区民警、城管、医护人员等专业力量，拓展引导式服务，针对流动人口进行“柔性管理”。逐步建立社区与政府、企事业单位的协商沟通、协同共治机制，实现政府治理与社会调节、居民自治良性互动。

2. 联动各类资源共享。一是转变社区治理理念。社会机构组织，要实现从行政化到更加开明的社会化、从支持者到支持者和参与者共建共享角色的转变；社区自治组织，要加快实现从顺从到自觉、从依赖到自主、从配角到主体的转变；社区居民，应从“单位人”到“社区人”、从社区治理与己无关到有关、被动参与到主动参与、从不知权利义务到自觉履行权利义务的转变。二是提升资源优化配置能力。强化社会资本在社会资源配置中的作用，侧重培育公益类、互益类及综合类社会组织，在“组织－成员－居民”间建立更广泛、更具包容性的社会联系，促进社会资源存量增长及均衡分布。发挥社区治理项目的聚集效应，吸纳行政资源、市场资源、社会资源等，整合形成社区治理创新系统资源流。三是发挥市场供给机制作用。充分发挥政府引导下的市场作用，拓展和规范产品与服务的准入渠道，如合同承包、特许经营、补助和凭单制等。保证市场公平竞争，保障社区主体对产品服务的选择权，不断提升社区公共服务的能力和水平。

（五）进一步提升智治能力，推动构建高效精准服务体系

1. 加速技术治理支撑辅助。重视“互联网+”“区块链”等现代信息技术在基层治理中的辅助运用，以新技术创新行政审批和公共服务方式，切实增强政务服务主动性、精准性和便捷性。对管理方式和服务手段进行技术辅助支持和补充，通过硬件+软件的更新升级，实现“数字政府”和“电子政务”的高效发展。加强社会治理综合指挥中心建设，实现社区服务高效化和便捷化。通过技术治理的补充，将基层制度优势转化为实际治理效能。

2.　完善“互联网+政务服务”集成治理平台。依托大数据、云计算、物联网等信息技术，与政务服务有机融合，拓展公共服务供给路径，创新政务服务模式，着力提升基层服务能力。将“互联网+”引入社区政务服务流程，加大基层基础设施投入，形成全市统一的数据开放共享平台。加强政府内部数据组织、分类，通过交换共享实现政府部门的业务简化、决策优化，实现查询、申请、分析、下载、使用等的综合化利用。

3. 促进不同层级政府部门之间互动。在社会治理综合指挥中心运作过程中，加强公安、城管、民政等政府部门数据库的打通与相互调用，切实加强城市各执法部门之间的联动与协同，建立信息共享、工作联动、事务会商、结果互认等新型运作机制体系。加强智慧社区建设，除了技术运用和创新外，还要加强各个层面的制度供给，形成有效发挥技术效能的制度环境。

（作者单位：中共南京市秦淮区委）

【责任编辑：江民】