工业是苏南的经济之本和发展之基，工业经济是苏南的金名片，镇街工业园区是苏南产业转型升级和实体经济发展的重要载体。改革开放40多年来，各镇街工业园区快速发展，为苏南经济社会发展作出了巨大贡献，但同时也存在低效工业用地比重较大、传统产业能级较低、园区管理和基础设施配套薄弱、产业链偏短偏窄和关键核心技术缺失等一系列亟待解决的新矛盾、新问题，改造升级势在必行。江阴镇街工业园区升级改造的特色实践，则可为各地工业园区改造提升提供一定的借鉴。

一、江阴镇街工业园区升级改造的背景

改革开放以来，江阴各工业园区快速发展，为经济社会发展作出了重要贡献。截至2019年，全市12个镇街共建有各类工业园区36个，工业园区总体规划面积约15.6万亩，已建成区面积约11.8万亩。2017-2019年，12个镇街规上工业产值分别为3696.1亿元、3678.9亿元和3658.1亿元，各占全市规上工业产值的63.5%、60.7%和60.3%。可以看出，镇街工业园区对整个江阴经济的发展有着至关重要的作用。然而，经过多年的快速发展，江阴镇街工业园区进入了转型瓶颈期，发展中存在不少问题。

（一）空间布局较分散，经济贡献水平不高

目前，江阴各工业园区面积相差较大，大型工业园区如临港经济开发区面积达2000余公顷，同时也存在一批面积仅400公顷左右的小型工业园区。园区整体空间布局较为分散，且几个主要镇街园区下还存在若干工业集中区。各镇街工业园区现有工业企业13129家，工业用地总面积136.28平方公里，占全市建设用地的35.7%，地均工业总产值51.5亿元/平方公里，对照周边先进地区如昆山工业园区地均工业总产值的58.5亿元/平方公里，还有较大的升级改造空间。

（二）产业同质化明显，发展质效较低

从产业分布情况看，全市各镇街园区已形成以冶金及金属制品、车船装备、纺织服装、重化工等为主体的产业结构，同时不断推进产业转型升级，大力发展新材料、新能源、高端装备制造、微电子、生物医药等高新技术产业。但各园区产业发展差异化不明显，出现高度产业同质化现象，纺织、机械制造等产业普遍存在各个园区，缺乏发展特色，发展路径也差异甚微。

（三）创新驱动力较弱，创新资源分布不均

整体来看，园区创新载体存在“三个少”情况，即战略性新兴产业创新平台载体上的投入和布局较少、与大院大所尤其是顶级科研机构合作共建的战略性创新平台较少、科技企业孵化载体较少。从高新技术企业的分布来看，江阴高新技术企业大量聚集在以高新区为代表的东北板块，形成单独一极，发展极不均衡。此外，江阴园区企业创新意识较低，具体表现为发明专利数量较低，且存在两极分化现象，以高新区、临港开发区为主的澄北地区发明专利数量较高，拥有较多的创新资源，而南部各园区发明专利数量极低，创新意识有待提高。

（四）资源利用绩效较低，环境问题较为突出

据统计，目前江阴工业用地比重约35.7%，但税收最高可达59万元/亩，最低的仅为4.27万元/亩，资源使用效率差距明显。此外，由于工业用地布局较为零散，造成不仅不能集约节约用地，更不能集中能源消耗及污染集中处理排放，环境问题日益突出。园区效益差别较大，如每当量污染物排放，部分环境污染低、经济效益高的园区可产生税收8800元左右，但同时存在部分园区仅能产生3000元左右税收，差距较大。

（五）空间规划不尽合理，基础设施配套较薄弱

一是园区布局零散。部分园区在规划前期没有整体思维，工业用地与农业耕地共存，甚至出现旅游区、无工业集中区覆盖工业园区现象。企业分布相对分散，无法集中、成片发展，一些园区存在园中村或与村落邻近，企业用地与居民居住用地交错等情况。二是园区土地存量严重不足。较小存量的土地储备与企业分散导致的土地资源浪费，使得难以引进规模大、投入产出高的工业项目。同时，日新月异的高新技术产业对基础设施提出了新要求，5G、互联网等新基建的不配套、不完善，导致部分园区难以引进高端制造产业、推进园区转型升级。

二、江阴工业园区升级改造路径的探索

（一）着眼前瞻性、系统性，全面绘制一张改革图

针对工业园区规划方面存在的突出问题，江阴积极借鉴德国鲁尔工业区、苏州工业园区、深圳蛇口工业区等先进地区的经验做法，推进多规合一改革，坚持全系统、全领域，把国土空间总体规划、主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、产业发展规划等各类专项政策落实到一张蓝图上，有效发挥规划的基础性、约束性和引领性作用。

（二）着眼高效、集约，全力构建一套土地利用体系

在充分研究佛山市顺德区等先进地区土地开发利用经验的基础上，围绕土地高效、集约利用，形成政策引领、内部挖潜、创新机制的土地利用“江阴路径”。以土地政策创新、加快土地制度改革、土地开发模式创新、完善土地利用绩效考核倒逼机制等方式，尽可能解决园区产业发展空间受限、载体土地利用质效低的问题。

（三）着眼特色化、集群化，聚力提升产业层次

1. 构建特色产业园，放大产业集聚效应

针对工业园区产业发展不集聚、同质化竞争等情形，通过引导行业龙头企业向产业链两端延伸等举措，有效吸纳和整合要素资源，推动产业上下游企业向特色产业片区集聚，形成抱团发展态势，进一步提升特色产业的暴发力。

2. 加快传统产业高端化，提升产业竞争力

通过对传统产业进行数字化、网络化、智能化改造，促进装备水平加快提升，进一步推动传统企业由单一生产向系统集成、生产服务结合、产业链高端迈进。同时，加强源头控制，建立工业项目评审机制，提高入园门槛，严控低质项目入驻，充分运用资源利用绩效评价差别化政策，促进资源要素向优质项目倾斜。

3. 加快优质项目引育，优化产业结构

聚焦数字经济、枢纽经济、总部经济等新兴产业，重点引进关联度高的龙头型项目、带动力强的基地型项目、产业链长的战略性新兴产业项目。探索市场化招商，发挥公司化运营优势，聚焦重点产业、重点地区，拓展合作渠道、合作方式，推动构建市域“大招商”平台和市、镇街、园区协同一体的招商体系。

（四）着眼环境美服务优，全面提升园区品质

1. 重点“治”，全面清理整治园区

坚持安全生产和生态环境底线标准，强化安全环保整治，以“厂中厂”“散乱污”专项整治为抓手，加大落后产能淘汰和打击企业非法排污力度。强化属地管理主体责任，完善协调联动机制，推动市镇联动执法，建立违法建设失信行为联合惩戒机制，构建纵向到底、横向到边的联动体系。

2. 着眼“优”，完善优化基础设施

在园区升级改造中，重点集中规划和建设园区道路、桥梁、水电、燃气和物流、通信、消防等基础设施，进一步实现区域共建共用，提升工业园区承载能力。同时，推进工业园区污水处理等环保基础设施建设，加快污泥和固废集中处理项目建设，努力打造基础设施设置合理、功能设置完善、服务品质一流的高品质园区。

3. 实现“绿”，全力推进绿色化改造

坚持以资源节约高效利用为重点，倡导绿色低碳生产生活方式。以推进项目减排为抓手，综合运用工程治理、结构关停和设施管理等手段，不断提升园区绿色化水平。持续推进绿化造林、生态修复，有效提升工业园区绿化覆盖率。 

（五）着眼服务与保障，加快体制机制创新

1. 突出“足”，搭建政策服务体系

加大财政扶持，将园区改造升级项目纳入产业强市政策扶持范围，加大对专项基金的倾斜力度。鼓励吸纳社会资本参与工业园区改造升级，支持企业兼并重组和盘活利用闲置资产，进一步完善园区资源要素配置。针对土地腾挪难的问题，探索出台腾挪项目扶持办法，进行差异化资源要素配置，加大对优质项目生产性资源要素配置的倾斜力度。

2. 突出“快”，构建高效行政审批机制

采用承诺备案为主、许可审批为辅的方式，通过整合事项、归并环节、并联审批等举措，最大限度压缩审批时间，使工业项目审批更顺、更快。推行电子化审图和“不见面”“网上批”“容缺预审”“服务管家”等制度，提升审批前区域评估、环境影响评价等事项效能，有效降低企业投资和时间成本。

3. 突出“精”，提升园区管理运营效能

通过强化组织引领、构建长效化管理服务机构，发挥政府主导作用，进一步改变工业园区粗放的管理方式。同时，探索外聘专业团队等管理模式，进一步提升园区专业管理水平及运营效能。

三、江阴镇街工业园区升级改造的成效分析

（一）空间布局进一步优化，初步实现空间和产业定位融合

结合新一轮空间国土规划，根据江阴现有工业园区分布及产业发展情况，按照基础评价结果和开放强度控制要求，并兼顾城镇布局和功能优化的弹性需要，从严划定城镇开发边界。改变了以往工业空间布局零散、用地粗放的特点，加强了产业与用地的空间协同，初步明确了“四城”产业发展的定位，为实现布局集中、产业集聚、用地集约的目标迈出了关键一步。

（二）政策创新加快推进，初步实现从“有”到“优”的突破

为有效推动土地集约利用，江阴在充分调研和听取各方利益诉求的基础上，千方百计寻找“公约数”，找准“倍增数”，认真研究出台一系列土地开发利用政策，有效契合工业园区升级改造改革行动。如出台《关于加快推进土地节约集约利用的实施意见》《江阴市土地综合整治建新指标统筹及有偿使用交易实施细则（试行）》《关于优化工业用地供给方式提升土地利用效益的实施意见》《江阴市工业用地再开发及交易管理办法（试行）》《2020年度盘活存量土地专项行动工作方案》等文件，形成了“项目准入-土地供应-供后监管”完整的土地利用体系。2020年1-6月，完成低效用地再开发23宗1474亩，其中收购储备5宗562亩、实施流转2宗116亩、增容技改7宗383亩，其他方式9宗413亩。

（三）产业转型提速，初步实现“旧的提升”与“新的突破”

优化完善传统产业提升路线图，努力实现“旧”的提升。江阴把工业企业绩效评价作为资源要素调配的突围之策，先后出台关于开展工业企业资源利用绩效评价工作的实施意见、评价办法等一系列文件，制定城镇土地使用税差别化管理方案，精细构建资源配置标尺。结合打造工业数字经济的需要，出台《关于全力推动经济发展高质量 打造现代产业发展新高地的政策意见》《关于加快发展工业数字经济的政策意见》等相关文件，进一步推进智能制造发展。并由政府牵头，积极招引和培育支撑智能制造的软件提供商和系统集成商，加大对航天科技、航天科工、天津爱波瑞、新松机器人等国内行业龙头系统集成服务商的招商引智，同时衔接江阴市本土软硬件优势企业，打造以第三方集成服务商市场化方式运营的智能制造服务平台。此外，打造智能制造资源池，全面深入地帮助传统企业进行智能化改造和经营品质的提升。截至2020年7月，累计推进实施190个技改项目、20个智能化建设重点项目，新增7个智能制造车间。

推动实施招商体制改革，努力实现“新”的突破。出台《江阴市招商体制改革专项行动实施方案》，进一步优化招商体系、创新招商机制、稳定招商队伍、激发招商动力，有效发挥市场优势，促进招商资源有效配置。2020年1-7月，共签约总投资100亿元以上项目2个，总投资50亿元以上项目3个，总投资30亿以上项目2个，总投资10亿元以上项目19个。

（四）管理机制加速创新，初步实现园区发展环境的优化与提升

出台《投资建设类权力事项全链委托高新区、临港经济开发区实施方案》，将投资建设14个权力事项委托开发区行使，并进驻开发区政务服务大厅，做到能放尽放，实现开发区从立项到施工许可的全链审批。建立工业项目专属管家工作机制。安排投资建设工作人员作为重点产业项目专属管家，实施一对一跟踪服务，协助企业倒排工期，及时跟踪审批进展，梳理问题清单，做好帮办代办，以最优服务、最快速度、最强保障，加速项目推进。通过审批人员与重点项目的精准对接，切实提升项目方的获得感和满意度。持续优化审批流程，除技术特别复杂的项目外，确保所有工业项目从立项到取得施工许可在20个工作日内完成，创造了无锡首个“拿地即开工”的江阴案例。以“厂中厂”“小化工”专项整治为突破口，取缔一批、关停一批、整治一批高耗能、低质效的企业，有效腾挪园区发展空间。云亭街道完成9家企业拆迁，整合盘活低效土地40亩；祝塘镇完成复垦挂钩地块145.84亩、占补地块188.52亩。

（作者单位：中共江阴市委党校）

【责任编辑：江知】