推动经济高质量发展，实现经济增长方式与路径的转变，需要形成与之相适应、相配套的体制机制。党的十九届四中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务，而通过充分利用网络与大数据技术，构建连接政府各部门的大数据共享平台，是落实该战略任务的重要一环，也是打破“行政壁垒”、促进互联互通的基础条件。

一、高质量发展对政府治理提出更高要求

协同理论指出，系统内部各子系统或组分的协同作用决定系统的整体性功能。各子系统内部以及它们之间相互协调配合，共同围绕目标高效协同，进一步让响应更快速、决策更精准，就能产生1+1>2的协同效应。

推进政府治理能力现代化，实现高质量发展的政府治理，离不开对既有管理模式的创新。从近年的管理实践来看，大数据技术极大地推动和提升了政府治理能力，政府的科学决策和管理过程也越来越依赖于数据和大数据分析技术。作为政府在治理过程中的辅助手段，大数据技术的应用还可以显著降低政府治理成本，提高政府的治理效率。麦肯锡的研究报告指出，大数据技术的有效应用可以使欧盟23个最大的政府公共部门的管理活动成本下降15%-20%。

近年来我国政府信息化建设取得了快速的发展，但信息化的集成和应用还很不完善。据中国电子信息行业联合会《中国政务数据治理发展报告（2020年）》显示，经过近二十年的电子政务建设，政务数据量已经初具规模，但其中有不少在实际应用中并不尽如人意，有的应用流于表面，有的处于休眠状态，真正用于提升管理效率、辅助科学决策的应用并不多。公共管理机制和部门管理信息的分散化、碎片化，是导致这种局面的原因之一。大量的公共数据信息分散闲置在各个部门，严重制约数据的活力与价值发挥，加之缺乏共享机制，各个部门局限于自己所掌握的信息和数据，难以进行跨区域、跨部门的协同治理，无法充分体现政府部门数据资源在公共管理和政府治理方面的价值，不利于在高质量发展要求下提高政府工作效率。如交通、税收、惩治犯罪和环境保护等综合性、跨域治理难题，难以由单个政府或单个部门完成，缺乏协同治理的背景下社会治理成本高、效率低。因此，充分利用大数据技术，构建政府大数据共享平台，打通数据通道，盘活信息价值，助力政府治理提升绩效迫在眉睫。

二、建设大数据共享平台为政府高效治理提供有力支撑

实现政府治理的快速响应、精准决策和高效协同，需要具备一定的前置条件和技术储备，其中大数据技术和数据共享技术显得尤为重要。目前，大数据技术在电子商务、数字金融、市场推广等诸多领域都发挥了重要的作用；数据共享技术则进一步打破壁垒，冲破藩篱，实现不同行业、不同类型数据的共享，使数据价值最大化，提供了足够丰富的基础数据资源，为商家带来商机、为百姓生活带来便利。而在提高政府治理水平与效率上，大数据技术及数据共享技术同样也应能发挥重要的作用。

（一）大数据共享平台是政府实现高效、精准治理的保障

大数据及数据共享技术的快速发展，为政府治理水平的提高和进步带来了技术上的保障，既可以促进政府公共服务流程再造，促使服务流程更简洁、更方便、更快捷，又可推动政府治理由模糊化识别向精准化识别过渡，提升政府治理的高效、精准。在数据共享和信息技术可及的诸多领域，如治安排查、风险监测、应急救灾、贫困识别、法院判决、特殊人群管理服务等方面都发挥了很好的作用，提高了工作效率，推动了精准治理，节省了人力投入。政府构建大数据共享平台，还可以获得更加全面的信息，提高风险监测和预警能力，将监管工作由静态转变为动态、由后置转变为前置，从而有效降低监管成本。

但是，使用大数据及数据共享技术提高政府治理效率，不仅仅是技术问题，与制度环境也密切相关。在高质量发展背景下着力完善政府大数据应用及数据共享的相关制度，推动制度优化改革是非常必要的。制度改革应该是多维、动态且相互联系的，不同维度之间不仅仅只是相互支持的关系，而且是随时间推移以近似的速度共同进步、相互协调发展的演变过程。

除此之外，在实践过程中，大数据及数据共享技术虽然为政府部门提供了高效工作的技术环境，但它并不会自动提高政府治理能力和效率。如果不能明确其对政府治理能力和效率的影响机理，不充分了解可能带来的收益与风险，将会大大影响政府治理高效性和精准度的提升，甚至带来额外的信息安全风险，例如关键敏感信息泄露。

（二）实现政府部门、决策机构之间数据与信息的共享，是加强协同治理、消除信息不对称的有效途径

一个地区的经济社会运行是一个庞大、复杂的系统，其中包括政府部门、企业单位、社区居民、产品市场、要素市场、法律服务等众多维度，而政府部门又包含众多部门与机构。一个部门的高效率，并不意味着一个地区政府治理的高效。即使所有个体部门的高效，也未必会形成整个地区政府治理的高效。因为区域发展的综合性、复杂性，决定了其决策的多目标性、复杂性，因而区域治理需要各部门之间的相互配合、协调一致。而要实现政府各部门之间的协调与配合，系统、全面、客观的数据与资料支撑、高效的信息沟通、较高的信息透明度则显得尤为重要。以大数据共享为目标，着力研究解决数据共享开放的体制，也是促进相关部门间数据标准对接的关键一步。

以大数据技术应用、信息公开与共享为技术特征的政府治理，是确保政府各部门及单位间沟通与合作，降低政府信息搜集和治理成本，消除信息不对称的有效途径。搭建数据共享平台，让多方资源联动起来，从而激活大数据价值，可以充分发挥数据资源整合的优质效应。譬如，贵州省运用大数据技术和手段，建立起我国首个统一管理、交换、共享的省级政务数据共享交换平台，实现了公共资源交易、投资、交通、旅游等重点领域数据资源的共享服务，并与国家政务信息共享网站实现互联互通。

（三）建设数据共享基础上的管理信息系统，进一步提高决策的科学性和精准度

建立大数据共享平台，以大数据技术建立数据精细化分析能力，以数据共享技术聚合多维高质量数据，可进一步提高决策的科学性和精准度。

目前大数据共享平台已经在各行各业都有所应用，结合行业特性和需求，可进一步形成适用于不同行业的应用系统。例如，基于数据共享基础之上的管理信息系统，在一些地方和政府部门就得到了广泛应用，并取得了较好效果。

管理信息系统是在充分实现部门间数据贯通和跨层级、跨区域的数据共享交换的基础上，通过采取积极有效措施开展实时的、动态的管理活动，目的是为公共服务管理人员提供有效的决策依据，有助于他们做出科学和精准的决策。

近年来，已经有一些国家构建了管理信息系统。比如，新加坡陆路交通管理局的陆路交通网络规划系统，利用大数据信息了解乘客的出行习惯及规律，极大提升了公共政策上的策划及执行能力。再如，美国联邦政府建立的纵向动态系统（LEHD），收集城市乃至街区的居住人口、工作人口、薪酬水平、工作类别、性别和年龄分布等信息，便于城市管理者、规划者从中获得决策支持，在大规模灾祸发生时，该系统可快速评估受到灾害影响的居民多少和人口特征，以便对灾区的疏散、撤离、补偿以及需要提供的各种公共服务进行规划。

目前，国内大部分政府职能部门虽然已建成覆盖本部门系统的政务信息处理平台，但主要用于日常办公、行政审批等，作用并未完全发挥，大规模信息资源存在一定程度的浪费。比如，在信息管理系统的基础建设方面，国内整体缺乏对信息资源标准化的描述和定义，对科学信息系统框架及功能尚未进行全面策划和规范；同时，不同职能部门、不同地区的信息系统是相互独立的、无法实现对接的。在日常规划或发生突发事件后，不同系统之间的数据难以交换和更新，各行政管理部门一般根据自身的需要和惯例开展管理或应急工作，难以形成顶层设计，政府治理决策系统的科学性、有效性会受到一定制约。

三、建设大数据共享平台、提升政府治理能力的路径选择

探索完善的制度保障，积极主动利用现代技术与手段，充分发挥大数据的技术支撑作用，以大数据技术应用、信息公开与共享为技术特征的政府治理，是确保政府各部门及单位间沟通与合作，降低政府信息搜集和治理成本，探索数字政府建设，提升行政管理和治理效率，助力高质量发展的有效途径。

（一）强化大数据思维，加强顶层设计，建立完善的制度保障机制

高质量发展下的政府治理与公共管理，应该合理、充分地利用大数据技术分配公共资源，实现管理信息的透明化和智能化。首先，围绕数据割裂、信息孤岛的问题，快速实现在保证安全的前提下政府各部门数据与信息的共享，在此基础上创新管理体制和管理模式，综合运用网络信息技术、大数据、云计算等现代化公共管理手段，协调各个部门的工作，不断提高公共管理效率。其次，及时建立健全有关管理规范，加强网络安全（包括应对通讯网络诈骗）、人工智能等领域的法律规范建设，在法律法规允许的范围内，重点推动规范政府部门相关统计数据的公开化，实现与企业间的数据共享与互联互通。第三，在数据的整合方面，推动各种数据挖掘工具及决策模型与已有数据和治理对象的融合，实现明确指向的数据整合；在运用方面，打破原有的应用壁垒，构建共享体系，最终实现数据治理能力的系统建设。

这些都需要建立完善的制度保障机制，从全局出发先行做好国家和省、市政府层面的顶层设计。要加紧建立政府部门之间的数据共享平台，这样不仅可以缩短各管理部门之间数据沟通的时间，降低管理部门内部治理成本，提高管理效率；更重要的是，各部门虽然仍是从本部门的角度管理、决策、服务，但是在实现信息共享的基础上，各部门管理方面的全局意识会提高，考虑问题的思路会拓宽，部门之间相辅相成、协同管理，交流沟通会更加通畅，从而降低政府内部治理交易成本，提高治理的效率。不仅如此，还需要增强积极运用大数据技术的主动性、自觉性，只有积极而不是被动地参与，才能真正充分地发挥大数据技术的作用。

（二）提升运用能力，拓宽治理实践，打造多方协作的治理新模式

在政府治理的过程中，各治理主体均需转变观念、提高认识，增强对大数据的运用能力。目前，多地政府、多行业领域已做出有益探索。我国12345市民服务热线基本覆盖了全国各市区，整合了政府多个部门和单位的服务咨询电话，市民使用率和信任度高，形成了丰富的数据资源库。以北京市为例，该市12345热线数据报告显示，2019年受理诉求252万件左右，同比增长46%，受理范围包括市场管理、物业管理、环境保护、供暖等多个领域。将不同区域热线平台上群众反映的问题汇总归纳，找出反映比较集中、反复投诉、群众最急最盼解决的问题，就可作为对地方舆情分析和决策的参考。要推动各单位以问题为导向，以数据为依据，分别梳理分析本单位掌握的舆情信息、网络信息及群众集中反映的问题等，精准施策，那么，热点难点问题就能更有效得到解决，就可让政务服务更加透明便捷。

电信、金融、医疗、物流、环保等领域掌握着体量巨大的数据资源，交通数据资源更是具有实时性特征，以上行业也具备大数据广泛深入应用的场景。近年来，大数据在各个领域的应用持续升温，在政府公共服务提供方面，为政府提供包括实时路况分析、城市规划与应急响应支持、公共安全与管理等应用服务。2016年杭州“城市数据大脑”交通治堵项目发布，以城市各类交通关联数据的整合利用为基础，为城市交通治理提供辅助决策依据，通过一年的时间，试点道路平均延误下降15.3%。如果在大数据应用方面，充分运用行业数据，弥补其交叉应用不足等缺陷，有效贯通包括交通、公安、电信等各个领域数据集，就能够辅助推进政府治理数字化转型。

（三）加速新型基础设施建设，促进信息产业跨界融合，推进政府治理现代化

要充分运用信息技术，着力夯实基础、培育动能、扩散和深化应用，通过持续深化“两化融合”，推进云计算、大数据、物联网、人工智能、区块链等新技术在各场景的深化应用，形成一批具有代表性的创新模式和新型业态，为高质量的政府治理提供有力支撑。

要加速新型基础设施建设。一方面优化审批流程，加快建设进度，围绕城市基础设施建设、交通管理、污染治理、医疗健康等重点领域，梳理一批智慧城市应用场景项目，适当吸纳相关信息服务企业开发运营，以满足更多大数据治理需求；另一方面，因为在数据应用更为开放的同时也会给信息安全带来风险，应积极推进国产操作系统、中间件、数据库等安全可靠的信息通信技术（ICT）产业发展，以赋能政府治理。

要大力促进信息技术的跨界融合，拓宽培育信息化环境下的新产业，不断拓展信息技术应用的广度和深度。这里的跨界有两方面的含义：一是产业跨界融合。互联网信息技术推动了产业跨界融合，打造创新服务模式和优势产业链条，为政府治理提供更多数据支撑。二是区域跨界融合。促进跨界产业的空间有序整合，实现区域跨界治理、城市乡村等区域板块一体化发展。

（作者单位：首都经济贸易大学）

【责任编辑：江民】