突如其来的新冠肺炎疫情，明面上是对各地认知研判、风险防控、应急管理、危机应对、社会治理等治理体系和治理能力的一次全面检验，实质上则是对基层基础建设水平的“大起底”。反思此次“疫考”，还存在摸排信息不完整、预警机制不灵敏、应急应对不到位、基层防控有疏漏等问题和短板。总结经验教训，如何夯实应对突发公共卫生事件的基层基础，补齐基层社会治理短板，提升基层社会治理能力和水平，亟待引起高度重视与深思。疫情终将远去，基层社会治理现代化则永远在路上。

一、加强预警机制建设

应对风险的至高境界就是对各类风险预测预警预防，把风险化解于无形，使风险防控、危机应对更有力、更有效。有效预警无疑是其首要环节。

1. 注重信息采集

预警是否有效，信息是前提。要构建覆盖全域、贯通上下、灵敏顺畅、运转高效的信息网络，借助传统和现代两种手段，拓宽渠道，多层次、全方位获取信息。广辟信息来源，整合全科网格员、各类基层专管员协管员、矛盾纠纷调解员、广大新乡贤、民情信息员等资源和力量，积极发挥其信息“顺风耳、千里眼”的独特作用，同时实行“多员合一”信息采集模式，做到一人采集、多人共享，一部门录入、多部门共享。完善和落实信息采集报送制度，做到实时采集、即时录入，确保信息的及时性、准确性和有效性。

2. 加强信息报送和预警

首先，健全完善突发公共事件信息即时报告制度，通过设立基层信息直报点、直报员，实行志愿者信息报送奖励等措施，拓宽信息即时报告渠道，提高信息报送质量。其次，健全突发公共事件预警机制建设，制定符合本地区实际的各类突发公共事件应急预案；预案应具体详细，有针对性、可操作性、灵活性和开放性；预案的制定应制度化，做到定期修改、定期进行必要的演习并检验评估预案的可行性及效果。再次，构建科学决策程序，充分发挥专家、决策者、公众三者的作用，通过对所收集的信息深入分析，在此基础上作出正确决策，提高预警预测能力。

3. 及时公开信息

突发公共事件的发生，往往瞬间成为社会的热点和新闻媒体的焦点，任何捂、瞒和发布虚假信息，都是对公众知情权的一种剥夺，只能导致事态越演越烈，最后到难以收拾的地步。因此，突发公共事件发生后，既要坦然面对，更要积极应对，第一时间报告上级有关部门，争取理解和支持，第一时间披露，让公众和新闻媒体及时了解事件真相及处置情况，有利于在转移公共注意力的同时凝聚公众力量，使突发公共事件应对处置始终在公众的监督及协同下开展。

二、加强公民安全风险防范教育

现代社会是高风险社会。只有正确认识风险、及时发现风险、理性分析风险，才能有效应对风险。

1.加强公众风险意识和应急知识教育普及

将风险意识、安全文化知识纳入国民教育体系，从幼儿园开始培育学生安全文化，树立“生命至上、安全第一”观念，强化风险意识，提高识别风险、防范风险、规避风险的自觉性及能力水平。对广大群众加强风险意识宣传教育，采取事件回放、案例剖析、经验教训总结等方式，让公众仿佛身临其境、感同身受，使风险意识、安全文化入脑入心。充分调动、发挥各种新闻媒体作用，全域全面普及突发公共事件危机应对知识，提高公众危机意识、责任意识、防范意识，切实提高乡镇、学校、企业、社区等基层应急处置能力和公众自救互救能力。

2.提高公众应对突发公共事件的综合能力

要运用公众易于接受的参与形式，如民政部门组织的应急避护场所越野定向活动，气象部门组织的气象科普知识大赛等，积极引导社会公众主动参与和亲身体验突发公共事件危机应对处置工作；各级政府和有关职能部门要对症下药、灵活多样地组织应急培训，有针对性地设置科目，定期开展应急预案的模拟演练，尤其要让基层村（社区）、企业中的广大群众有机会、更有强烈意愿参与应急培训与演练，不断提高突发公共事件自救、互救及综合应急应对能力。

3. 健全公众安全防灾教育体系

通过对专业和准专业人员培训、公众教育、演习演练，推进应急管理进机关、进企业、进社区、进学校、进家庭、进公共场所活动，提升全民风险意识、安全防范、防灾救援的意识和技能。通过体系化、制度化的教育引导，着力推动社会成员积极参与共同防控风险、应对危机的实践，提高全社会避险、救助、应对风险的能力。

三、加强基层应急体系建设

应急体系不健全、应急机制不应急，是当前基层应对突发公共事件面临的突出短板。要整合相关资源，赋予职责权利，健全基层应急体制机制，推动基层应急体系标准化建设。

1. 构建基层“大应急”体系

一是明晰“大应急”体系范畴。“大应急”是防抗救相结合，坚持四大灾种（震、水、风、火）和非常态灾害相统一，从应对单一灾种向综合减灾转变的体系，要清晰“大应急”管理定位。二是完善“大应急”指挥体系。目前的应急指挥体系均立足实战需要，各司其职，相互交织，是“扁平化”的体系，难以发挥防范救援救灾统一指挥、上下联动的“一体化”运作，应在构建“大应急”管理体系中予以完善。三是强化基层应急力量。从这次疫情联防联控实战看，乡镇（街道）是实现应急管理的重要关口。应考虑组建乡镇（街道）应急管理机构（即应急管理办），强化其基层应急工作的统筹、协调和指挥职能。

2. 健全重大疫情应急响应机制

分类建立与层级相应的应急响应指挥中心运行体系、集中统一高效的领导指挥体系和“属地负责、块抓条保”的上下联动及科学研究、疾病控制、临床治疗的有效协同机制，明确综合协调、重点人群智控、医疗救治、物资保障、交通运输、市场监督、舆论宣传和督导检查等各方面人员组成、工作职责、运行机制的体系，实现高效的联防联控、群防群控。

3.健全县乡村三级公共卫生预防体系和应急救治体系

优化医疗卫生资源投入结构，加强村（社区）基层防控能力建设，织密筑牢预防重大突发公共卫生事件网络。运用新时代“枫桥经验”，注重抓基层基础，以提升医共体基层防病治病能力为着力点，实施基层医疗卫生机构标准化建设，提高基层医疗救治水平。坚持医防结合，促进公共卫生与临床医学的深度融合。搭建公共卫生机构与医疗机构沟通与融合平台，打通疾病预防控制机构人员在医院兼职行医的渠道，拓展县级疾病预防控制中心健康管理业务，允许公共卫生执业医生在社区卫生服务中心执业，并拥有一定疾病诊疗范围内的处方权，实现公共卫生服务与医疗服务高效协同、完美契合。

四、加强应急专业力量建设

针对各种风险专业性较强的特征，着力强化专业精神、专业素养、专业人才、专业技能的培育力度，提高应对、处置危机和风险的科学化、专业化水平。

1. 加强应急队伍专业化建设

优化管理队伍，充实有专业背景人员到应急管理部门，提升应急管理部门的专业化水平。强化救援队伍，根据灾害种类推进相应的救援队伍建设，及时适应消防改革需要，进一步加强综合性消防救援队伍的保障。充实专家队伍，灵活采用政府购买服务等方式，进一步加强应急管理专家库建设，发挥外力优势，压实建设责任，提升应急管理的专业水平。

2.加强公共卫生机构人才队伍建设

健全疾控、院前急救、采供血和村级公共卫生等卫生应急人员培养、准入、使用、待遇保障、考核评价和激励机制。采用乡招村用等定向培养模式，加大村级公共卫生人员培养力度，持续推进分级诊疗制度建设，筑牢公共卫生应急“网底”。提高疾病控制和公共卫生应急人员薪酬待遇；在专业技术岗位设置上，将高级专业技术岗位职数比例由目前的35%调整为45%；对高层次人才激励、科研奖励、科技成果转化奖励、承担横向项目劳务报酬等奖励，单独列支和管理，不纳入单位绩效工资总量。

3.加强基层应急救援单位装备建设

以标准化推动基层应急救援单位基本装备的全面配备，以合理化布局为导向推动救援装备配备专业化。物资保障上，构建“分工协作、资源整合、统一调配、有备无患”的区域化、多元化和智能化的应急物资储备与调拨体系，确保“弹药”供应底线。培训保障上，强化基层应急管理工作人员的日常教育和专业培训，包括群众工作的能力；加强企业“准专业”人员的应急技能培训，组织各类应急救援力量演练，定期组织社会救援队伍等开展全要素、全过程的应急处置演练。待遇保障上，可考虑出台与应急管理干部24小时值班值守相适应的特岗津贴政策，使工作与待遇更加匹配。

五、加强社会心理服务体系建设

应对风险有时更多的是考量当事人心理抗压能力。只有保持健康、乐观心态，客观、理性地分析面临的困境，才能有效应对挑战。

1.加快推进乡和村两级社会心理服务组织建设全覆盖

一是充实乡村两级社会心理服务中心，建立务实管用的农村特色心理服务队伍，采取招考心理专业公务员、鼓励在职进修、组建心理关爱协会、结对帮扶等多元化方式解决。二是依托乡镇（街道）综治中心，统筹整合既有的乡镇（街道）“基层治理四平台”力量资源，设立社会心理服务站，向公众提供心理健康服务。三是建设村（社区）心理服务咨询室，综合利用村（社区）党群服务中心、文化礼堂、便民服务中心等公共服务设施，组织心理服务工作者、社会工作者、全科网格员、志愿者等，为村（社区）群众提供心理辅导、情绪疏解、家庭关系调适等心理健康服务。

2.加快培育社会心理服务人才队伍

组建由专业、志愿者和兼职人员组成的“三支队伍”，为群众提供专业心理服务，包括多元化心理咨询、服务疏导和危机干预等心理支持。同时，推动市、县两级设立心理服务人才库，吸纳相关领域专家，为群众提供专业服务。一方面重点打造专业队伍，培育公检法司、法学会和律师组织等专业人员以及精神卫生专业机构、心理咨询师为主体的社会心理服务工作队伍，为群众提供专业服务；另一方面精心培育志愿者队伍，对志愿者开展心理健康培训，健全奖励表彰机制，支持其开展科普宣传、心理支持、心理疏导等志愿服务。

3.加快完善社会心理服务工作机制

一是健全公安、教育、司法、卫健等部门协同机制，配备专兼职人员，以村（社区）心理健康辅导室为载体，开展行业心理健康教育和评估、心理训练等服务，实施心理干预，构建部门联动、协调有力、覆盖全域的工作网络。二是完善宣传教育机制，发挥县乡村三级社会心理服务平台作用，动员社会组织、专业机构、高校、企事业单位等，开展心理健康宣传教育全覆盖。三是建立日常排查评估机制，组织村（社区）干部、网格员等进企入户，开展社会心理相关信息采集工作，并定期进行公众社会心理数据分析研判和风险评估。四是建立预警和干预机制，搭建社会心理服务信息库，建立心理问题红黄绿“三色等级预警”机制，分类实施心理救助、心理援助、心理纠正、心理干预和心理疏导。

六、加强基层卫生健康体系建设

突发公共事件危机的应对处置过程，关键在于提高身体素质、增强免疫力。要从强化基层卫生健康体制机制、组织机构、职能职责等方面着手，筑牢人民群众健康体质的制度根基。

1. 加强爱卫会及办事机构建设

诞生于抗美援朝期间的爱国卫生运动委员会及其办事机构，曾经在倡导推动公共环境卫生、提高人民健康水平等方面发挥了不可替代的巨大作用，当前有必要全新认识、重新定位爱国卫生运动委员会及其办公室应有的职能地位，也有必要更加强化其各级特别是基层工作机构和工作力量，使其真正承担起规划部署、协调指导、督促检查爱国卫生工作，动员组织、牵头开展常态长效的群众性爱国卫生运动，以强化群众健康意识，增强人民体质。

2.加强疾控中心等公共卫生机构建设

强化疾控机构建设，充实领导力量，疾控机构主要负责人根据工作需要进入同级卫生健康部门领导班子；理顺领导体制，可考虑采取双重管理模式运行。加强市、县两级传染病医院建设，强化力量配备和资金投入，增强应急救治能力。疾控机构要更多聚焦重大疾病预防控制、突发公共卫生事件监测调查、重大疫情参与处置等主责主业，加快引进专业人才和先进监测检测设备，有效控制病媒生物危害，真正成为群众健康的第一道防线。

3. 加强群众体育健身事业建设

以市域为单位，完善城乡社区、小区、公园、学校等单位的体育运动和健身设施；推动市域所有公共体育场馆设施全天候向市民免费开放，市民仅凭身份证或“刷脸”即可锻炼健身；鼓励企业、私人兴建、开办体育场馆，面向社会公众开放的体育场馆可考虑减免相关税收。组织开展广大群众感兴趣的体育活动、人人想参与的体育赛事，让体育锻炼、健身强体成为群众生活必需品。

本文系绍兴市哲学社会科学研究“十三五”规划2020年度重大招标课题《绍兴高水平打造市域治理现代化示范市研究》（编号135498）的阶段性成果。

（作者单位：戴大新 中共绍兴市委改革办；章越松　绍兴文理学院）

【责任编辑：江民】