新型冠状病毒肺炎疫情，是百年来全球发生的最严重的传染病大流行，是新中国成立以来最严峻的公共卫生紧急事件。在新冠肺炎疫情阻击战中，我国党和政府改进了以往的防控手段，以法治力量和强大的社会动员作为引擎，以一系列强有力举措抗击疫情，收到了举世瞩目的效果。在评估这些措施的正面价值同时，也需要关注这些应急性手段如何升级为应对突发公共卫生事件的优化措施。

一、新冠肺炎疫情防控的法治引擎启动

年初，当新冠肺炎疫情防控战在武汉打响后，在党中央、国务院的坚强领导和果断决策下，卫生行政部门采取了一系列应急性法治措施。首先，根据《传染病防治法》第三条规定的“国务院卫生行政部门根据传染病暴发、流行情况和危害程度，可以决定增加、减少或者调整乙类、丙类传染病病种并予以公布”，国家卫健委发布公告，将新冠肺炎增列为乙类传染病。其次，根据《传染病防治法》第四条规定的“乙类传染病和突发原因不明的传染病需要采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施的，由国务院卫生行政部门及时报经国务院批准后予以公布、实施”，国家卫健委报请国务院批准，对新冠肺炎升级管控措施，按照甲类传染病的标准防控。第三，根据《传染病防治法》规定的信息公开制度，国家卫健委以及各级卫生行政部门从2020年1月23日开始，每天向社会发布本行政区域的新冠肺炎疫情信息。第四，根据《传染病防治法》和其他卫生法规的要求，国家卫健委修订公布了七个版本的《新型冠状病毒感染的肺炎诊疗试行方案》，规定了这种疾病的病原学和流行病学特点、临床症状、诊断标准、临床分型、治疗方法、出院标准、病人隔离和转运标准。中国疾病预防控制中心相继发布了《新型冠状病毒感染的肺炎防控方案》，具体内容包括肺炎病例监测方案、病例流行病学调查方案、可疑暴露者和密切接触者管理方案、实验室检测技术指南等内容，还对病例发现、病例报告、标本采集与运送、病例救治中防止院内感染、公共交通工具消毒、医疗人员培训等；同时，中国疾控中心连续发布8份新冠病毒感染的肺炎公众预防指南。这些技术性法规为疫情防控提供了标准依据。

在国家层面定性此次传染病疫情后，31个省、自治区、直辖市政府立即行动，根据《突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》规定，从2020年1月23日到1月29日，全部启动了重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应。这是自2003年非典疫情以来首次全国性启动重大预警。此举解决了一系列紧急措施的实施资格问题，比如调集和征用本行政区域内各类人员、物资、交通工具和相关设施、设备，对本行政区域内实施封锁；限制或者停止集市、集会、影剧院演出以及其他人群聚集的活动；宣布停工、停业、停课；对染病病人、疑似病人采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施，对密切接触者根据情况采取集中或居家医学观察措施；对铁路、交通、民航交通站点和交通工具、乘运人员和物资进行检疫查验等。如果没有上述应急管理法律法规的授权，政府难以迅速组织实施强有力的防控措施。疫情缓解之后，各地政府又依据法律指导，适时下调了公共卫生应急响应等级，实施分类化防控，有序开展复工复产复学。

随着国外疫情的蔓延，为了保护我国居民的生命健康安全，我国政府根据《传染病防治法》《国境卫生检疫法》等法律的规定，对入境旅客实施了健康申报、落地后定期隔离、体温监测、核酸检测等预防、控制措施，在第一时间发现和治疗了较多的病毒携带者，有效堵住了新冠肺炎传播渠道。

疫情暴发初期，我国储存的医用和民用口罩、医用防护服、负压救护车、呼吸机等医疗设备出现紧缺，新冠病毒检测急需的试剂盒还没有成品。根据《药品管理法》《疫苗管理法》《药品注册管理办法》《医疗器械应急审批规范》等法规，国家市场监管总局、国家药品监督管理局启动绿色通道，快速发放了一批口罩、防护服的生产许可证，快速审批通过了多个批次的新冠病毒检测试剂盒上市，并应急审批了瑞德西韦、托珠单抗、阿比多尔、磷酸氯喹、洛匹那韦等药物进行临床试验，支持多种技术路径新冠疫苗的研发和临床试验。

二、阻击新型冠状病毒肺炎的强大社会动员

面对病毒传播迅速、医疗救治力量紧张、防范措施缺乏等被动局面，各级各地党委、政府在社会各层面开展了一系列强劲动员，调动了各方面的资源来阻击病毒传播。

第一，动员各种力量开展医疗救治。疫情暴发后，各地按照中央要求紧急调动医疗资源，重新设立了发热门诊来接诊和筛查有新冠肺炎症状的患者，安排传染病专门医院集中收治确诊患者，并安排其他医院作为定点医院，腾出病床，改造设备，以接纳患者。在病情最为严重的湖北省武汉市，除了征用现有医院病床外，还启动了专门收治新冠肺炎重症病人的简易医院建设，在十多天时间里建成了雷神山医院和火神山医院。2月中旬后，武汉市又借鉴战时经验，征用体育馆、展览馆、商务中心、长途汽车站建设了11处方舱医院，提供2万多个床位集中收治确诊的轻症患者。为了应对病人激增状态，国务院和中央军委决定抽调各地医院和军队医务人员，要求19个省市向湖北省各市派出支援医疗队，累计增援了４万名医生和护士。全国各地的白衣天使放弃了休息、休假，奋战在第一线，已经有13名医护人员因感染新冠肺炎牺牲，还有十多位医护人员因为过度劳累、突发疾病而殉职，在医疗状态紧急、医疗环境高危的情况下，只有强烈的职业使命和有效的组织思想动员才能做到这一点。

第二，动员全社会开展疫情防控。新冠肺炎疫情防控的关键是减少人与人之间的聚集，避免病毒大范围传播。因而，疫情出现以后，在全国各个地方实施了一定程度的停工、停学，取消了各类聚餐、表演、商业、体育活动，呼吁居民非必要不外出，认真做好居家防护。但是，要使上亿人口安心居家，提高警惕，减少流动，单单依靠行政强制是难以做到的。为此，党和政府组织和支持了广泛细致的社区动员。在居民社区，由街道社区干部、志愿者组成的社区防控执勤队伍活跃在第一线，负责社区出入管控、测量体温，统计出租房、外来人员的动向，登记居民健康状况，为居民宣讲防控常识，协助居民就医。在城乡各个区域，也动员了社会力量来协助公安、交通等部门对各类道路、航线、交通工具实施检查，对流动人员实施登记、询问和必要的隔离措施。由于限制人流和商业活动，给居民的正常生活带来了一定的困难，社区工作人员还组织义务帮助居民集中采购生活物品。党政机关和事业单位工作人员也下沉到社区参与防控，充实了社区力量。经过几个月艰苦细致工作，很多社区实现了零感染，疑似病例也被识别并科学处置，一批流动人员被及时识别、隔离或者劝返，新冠肺炎社区传播的路径基本被掐断。在防控形势得到好转，进入有序复工、恢复社会正常秩序的新阶段，新动员起来各种防控力量，一方面承担着守住安全底线、防止疫情死灰复燃的使命；另一方面，也在积极协助企业、商户完善和执行防控方案，做好工作场所、就餐场所、交易工具的使用秩序维护，以及复工人员健康登记、口罩及其他防护用品使用检查工作。一些地方还依托科技手段，创新防控方式，推出了健康码，实现了全民申领、快捷出示，高效识别，便捷使用。党政机关、群众组织、社会力量的协力动员，广大参与防控工作人员的无私付出，使疫情防控一步步走向了主动。据不完全统计，到2020年3月上旬，全国已经有53位社区防控工作人员在岗位上殉职。

第三，医疗物资的生产动员。在新冠肺炎疫情暴发初期，各种医疗物资出现紧缺。由于春节假期的季节性减产因素，要提高产能面临很大的困难。为此，政府紧急动员，比如创造条件让医疗器械生产厂家尽快复工达产，挖掘生产潜力、开辟绿色通道受理新增厂家的医疗器械生产许可审批，动员服装、鞋业、家电类厂家转产口罩、防护服，安排石化、纺织、轻工等企业生产口罩、防护服急需的喷熔布、无纺布和其他配件，实施减税、保底收购措施等。经过政府和企业的共同努力，我国医用口罩、N95防护口罩、医用防护服产能达到高点，有力支援了前方抗疫。科技部、国家自然基金委员会对新型冠状病毒检验试剂盒、疫苗、药物研发设立了专项科研基金，鼓励企业和科研机构共同申请。经过各家单位的共同攻关，我国已经有数十家科研机构或企业在检测试剂盒和疫苗研发上取得了进展，目前生产的检测试剂盒，除了满足国内患者的检测需要，还能为国外提供支援；在疫苗研发方面也走在世界前列，截至目前，我国4个进入Ⅲ期临床试验阶段的新冠病毒疫苗，共计接种了约6万名受试者，未收到严重不良反应的报告。

三、丰富治理手段，在公共卫生体系建设中赢得主动权

在上下齐心争取打赢阻击新冠肺炎疫情这场硬仗的同时，也需要关注如何出台和严格执行更多符合法治要求和公共卫生发展形势的治理手段，为此，笔者有以下思考。

首先，食品安全是杜绝疾病的根源。此次新冠肺炎暴发，高度怀疑与销售、使用野生动物有关。因此，要认真贯彻习近平总书记关于加强生物安全尤其是食源性生物安全的要求，强化多部门联合治理。根据《食品安全法》的规定，食品安全委员会是领导食品安全工作的中枢机构，目前这个委员会在各级政府中都应当实际运转起来，根据食品产业链各个环节的特点，开展食品安全风险整体评估、食品来源追溯、食品生产（饲养）加工标准严格化、食品运输和销售过程数字化、食品安全事故快速报告、信息交流和执法协同等方面探索，并将这些治理手段写入地方性的食品保护立法中。

其次，环境安全是传染病暴发和防控的重要变量。在城市规划和城镇化过程中，需要对中心城市、城市核心区的计划、规划、人口结构等方面作通盘考虑。在暂时无法改变城市承载人口、环境负荷的情况下，加强微观环境治理是唯一的选择。因此，可考虑将各级爱国卫生运动机构的工作重心升级，实施以社区为桩，以街道为链，以区（县、市）政府为闸的环境卫生安全监控体系，更加准确摸清本辖区人口存量、流动量、生活垃圾和排污制造量、潜在危险污染源情况，合理测算出本区域环境卫生的较佳承载量（包括较佳的人均居住面积、人均公共活动面积、人均用水量、用电量、废物排放数量指标），对工商业厂房店铺设置、居民房屋出租、交通出行、群众聚集性场所活动等方面的保护环境合理承载力提出意见，供有关部门进行审批和行业管理，包括出租房管理、集贸市场管理等，将监测常态化、预警提前化。

第三，解决好公共卫生资源的均衡化、应变力问题。近年来，我国的医疗、医药、医保改革正在深入推进，但也出现了一些不平衡现象，除了加大公共卫生投资，均衡大型医院、社区医院、专门传染病防控机构的发展外，理顺特殊时期的传染病接诊、分流体系和提高诊疗效率非常关键，可考虑在实体和科技上同时加强。在实体上，可根据目前已经开展的医联体建设，将社区医院、联盟医院、主要医院之间的通道打通，设计应急管理预案，包括设置中枢调度机构，任命一些紧急职务，比如任命某些医院管理者为临时总医疗长，有权调配可管辖范围内各家卫生机构的人员和资源，有权要求其他行政部门提供必要协助。在科技上，可考虑加快云医院建设，摸清有关医疗机构的医护人员在岗情况、医用药品和器械储备情况、可动员和求援的资源情况，以利于应变，并在计算机系统中开发设置各类突发疾病的诊疗规程，让不同科室、医种的医护人员能够迅速适应和操作。

第四，及时总结疫情防控经验。目前，传染病易流行的秋冬季节已来临，病毒的狡猾性、传播渠道的复杂性和国内外疫情形势的差异性，给巩固来之不易的疫情防控成果、做好常态化疫情防控带来很大压力，需要把前期一些经验和做法总结提炼出来。一方面，要将一些临时性的措施加以法治化、规范化。比如，基于防控需要，有必要对公民个人的旅行信息、健康信息进行采集、适当分享和保存，有必要继续推行在某些公共交通场所强制性测量体温和佩戴口罩，有必要对居民购买特定药品进行登记、溯源，但现有的信息管理法规、交通运输法规、健康管理法规中没有写明此项义务或责任，需要在立法工作中予以补强。另一方面，要考虑建立健全长效性的应急管理动员机制，构思好动员方案，明确可以动员哪些群体、平时如何培训、急时如何调配；专职者和志愿者的角色和任务如何分配、协同、考评，避免经过频繁动员后参与疫情防控的队伍产生疲劳、能效下降等问题。

第五，建立应急管理法规体系。我国地域辽阔，情况复杂，基于风险社会的理论，在未来的改革和发展过程中，还可能会经历自然灾害，疫病、工业事故等突发紧急事件，有些可能是局部性的，有些可能是全局性的。为此，需要建立覆盖范围更广、响应更灵敏、科技水平更高的应急管理法规体系；除了应急管理法规本身以外，还需要研究在应急管理过程中同步出现的财政、税收、金融、产业、科技、环境等方面问题和挑战，进一步完善法律和社会治理动员制度中的细节。比如应急管理资金中财政资金、商业性保险资金、社会慈善资金的筹措和动用；对工商企业、居民配合应急管理所产生损失的补助；运用科技方式进行数据收集、风险预警和应急管控的程序性、安全性和个人隐私保护等问题。

　本文系福建省社科基金项目（编号FJ2018B034）的阶段性成果。

（作者单位：余 翔　福建江夏学院公共事务学院；李 娜　宁波大学法学院）

【责任编辑：江民】