2020年7月10日，国务院办公厅发出《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，各地方的老旧小区改造工作将迈入快车道。老旧小区改造工作的全局性启动，意味着中国的城市建设和治理在经历了长时期的扩张式发展，即偏重于各类新城、新区开发之后，开始着意于对建成区域的更新和完善，已切换至城市发展的内循环轨道。

老旧小区集群因其可观的体量规模、特定的地理位置、高度集中的资源、各类要素的延续性，在城市治理中会发挥出显而易见的累积因果效应。故各项城市治理工作的铺开，都将以一个个老旧小区为底层架构和基础平台。以老旧小区改造工作为契机，在实施过程中主动推进实现存量与增量、硬件与软件、平时与战时这三个方面的交互融合，把老旧小区打造成为新时代城市治理工程的牢固地基。

一、融合存量与增量

对老旧小区的改造，首先当然是对存量部分进行“修修补补”，包括普遍地对外墙、车位、线路、管道、绿植、道路、环卫、照明、电梯装配等各方面展开全景化的修缮和补齐。与此同时，也要注重在存量中寻求增量，相机增加现代社区的各种元素，有意识地为老旧小区添加现代宜居要件，消除老旧小区与现代生活的“时差”和距离感，促使老旧小区的整个环境实现质的飞跃式升级。

部分地区在改造过程中，已有这方面的主动探索和尝试，并取得了相应的成就。比如，南京市在具备相应条件的老旧小区中，配置了新的垃圾分类房，发动居民积极参与垃圾分类这一全新城市生活方式。同时还通过精细测量，降低了部分老旧小区内休闲广场的原有高度，以使休闲广场和小区道路保持高度一致，从而最大程度地实现无障碍通行，更好地满足现代生活需求。苏州市则在条件有限的情况下，仍努力在部分老旧小区开辟出“迷你型”的健身步道，打造出简易版的人车分流体系，有效降低了居民步行系统与车辆通行之间的风险系数。

在未来全国范围内的老旧小区改造过程中，各地方需进一步将增量意识深度融入进存量整理工作中，以一种更加进取的姿态去更新各类老旧小区。在过去，部分城市曾经发起过局部和零星的老旧小区改造项目，经费和人力的投入也不可谓不多，然而效果却总是不尽如人意。这其中的一个重要原因就在于，相关部门对改造老旧小区的工作思路，总是停留在“哪儿坏了就修哪儿”的“打补丁”层次，陷入了“新三年，旧三年，缝缝补补又三年”的尴尬境地。在这一传统改造模式下，居民所切实体验到的舒适感、获得感都十分有限，有时甚至还会发出“政绩工程”“形象工程”的不理解情绪和质疑声。因此，新时代的老旧小区改造工作，要通过更为明确而有力的存量与增量融合，把存量部分做好做精、增量部分做大做强。以现代宜居为标杆，更加具有预见性和前瞻性地注入种种增量元素，强化老旧小区的外部适应性，进而拉长阶段性改造的时间周期、降低改造频率，为老旧小区塑造出稳定、恬静、舒适的新生态。

二、融合硬件与软件

改造老旧小区的过程中，将大部分工作都集中于硬件设施方面是题中之义。而与硬件更新完善同等重要甚至更加重要的是，以先进、优质的管理软件，将硬件设施的种种功能淋漓尽致地呈现出来。要使老旧小区实现真正意义上的焕然一新，需秉承硬件为表、软件为里的同步升级思路，为新的硬件设施配之以新的治理架构，尤其是党建、党支部、党员等关键要素的进驻，更大地发挥出老旧小区治理的综合作用力。

新时代的老旧小区改造，肯定不限于物理工程这一层面，而是要推动实现表里同一的全面化更新进阶。比如，杭州市针对部分老旧小区所存在的设施陈陋、管理缺位等状况，借由改造这一机会，采用软硬件同时抓的方法路径，其具体内容包括：以党建为“红线”，引领穿插形成多方主体参与的老旧小区改造“红色物业联盟体系”；社区大党委发挥牵头作用，网格党支部发挥执行作用，共同组成老旧小区改造项目实施小组，进一步把“社区网格、业主委员会、物业公司、社会组织”等各领域各业态的主体捏合起来，以有效联动方式去推进实施老旧小区改造项目；面对改造过程中的重点难点问题，建立专门的“红色议事会”，在党委领导下，经过多方恳谈、红色议事会商讨、专家评估、张榜公示、居民表决等程序，以及通过决策听证会、矛盾调解会、事务评议会等形式，实现对老旧小区改造工作的核心引领。

偏重于硬件设施投入的传统改造模式，囿于现代治理架构的缺失，致使硬件功能难于“自行启动”，改造绩效自然也就会大打折扣。部分老旧小区，治理结构或是一片空白、处于“几不管”状态，或是停留在较低的管理水平，仅有一些简单的物业服务，个别老旧小区的管理甚至被黑恶势力侵入。政府即便完成了这些老旧小区的硬件设施修葺和更新工作，仍难以实质性地提升社区的治理水准，改造成效更难于抵达至居民内心深处。因此，新时代的老旧小区改造工作，既要立足于硬件设施，更要超脱于硬件设施，以同步更新的软件引领其前进。可以把改造过程同时操作为一个大扫描过程，尤其是当发现治理结构薄弱、缺位的社区，需及时补充、强化红色要素，以党组织有力指挥、党员全力投入，实现党建引领社区治理的全覆盖、无死角。要从无到有、从少到多、从弱到强地将这些老旧社区的治理结构梳理、建设、运转起来，驱动社区治理指标迈向更加精细与精良。

三、融合平时与战时

之所以启动改造老旧小区工程，当然是为了更好地提高社区的常态管理质量，提升居民的日常生活质感。社区的平时运行基本处于高度稳定状态中，面对的都是各种常规性琐事。然而，城市机体因其天然内含的风险密集性特质，突发性灾害和事件总会不期而至，如内涝、火情、治安事件、事故、公共卫生事件等。故社区治理需要在日常建设工作中，就提前布局好应急所需的资源、技术、知识、人力、制度和规则等，将平时和战时贯通融合，为应对各类相关风险时刻准备着。

改造老旧小区，既要为常态化运行增砖添瓦，亦要为非常态反应做好周密准备。通过平战结合式的改造工作，可以充分强化社区的韧性，从而待各类意想不到的风险和意料之外的应急事务来临时，能够从容迎击，不至于出现慌乱和造成不必要的损失。比如，上海市以建设韧性社区为抓手，全力打造韧性城市，具体做法包括：依托社区建立起“街道统筹协调、群众广泛参与、防范严密到位、处置快捷高效”的街道、居委两级风险管理工作机制；充分整合各种应急资源，构建涵盖社区卫生服务中心、物业等在内的社区应急工作体系，建立党员、社区工作者和志愿者结合的基层综合应急队伍；为各个社区配备品类齐全的应急物料和用具，开展周期性的应急知识普及、模拟演练；鼓励社会力量参与韧性社区建设，以多元主体、跨界领域、多样空间的集成体系来协同防范和抗击风险。

对于老旧小区的改造、社区更新后的具体运行，如若只是满足于能够维持日常运转的安逸状态，那么当预期之外的破坏性风险降临时，这一平时体系的脆弱性必将暴露无遗、最终也会难以为继。因此，新时代的老旧小区改造工作，要高度强调把抗击风险的战备工作穿插于日常建设中，在防灾空间、逃生路线、避难据点、应变中心、防灾设施、防灾知识、灾后自救等一系列准备事项上做到不厌其烦、面面俱到。另外，考虑到老旧小区的特殊性，不宜让每一个小区都单打独斗地做好万全式准备，部分社区之间可采取联防协作、组团作战的策略及方式。通过规划统筹，若干个相邻的老旧小区可形成战时联合小组，在资源、人力、信息等方面互通有无，如此便可在一个区域内形成一个个联合小团队，从而避免某一个社区可能因条件不足或风险过大而成为阵线链条上的薄弱一环。老旧小区在其日常性改造过程中就营造出抗击风险的战斗力，才会真正成为中国城市治理体系乃至国家治理现代化体系中的坚固堡垒。

本文系2017年国家社科基金重大项目“中国政府职责体系建设研究”（编号17ZDA101）的阶段性成果。

（作者单位：南开大学滨海学院）

【责任编辑：江民】