新冠肺炎疫情是一件“灰犀牛”和“黑天鹅”交织叠加的典型事件。突如其来的疫情，冲击了我国原有的经济、社会、政治和公共秩序，给我国社会治理能力带来了巨大考验。党的十九届四中全会从社会治理视角提出了社会治理共同体这一全新概念。社会建设的目的是促进国家成长，实现以“强国家-弱社会”到“强国家-强社会”的转换，其实践依托便是建设社会治理共同体。

一、突发公共卫生事件下社会治理共同体建设的理念

（一）以人民为中心

新冠肺炎疫情暴发以来，党中央特别强调要把人民群众的生命安全和身体健康放在首位。第一时间成立由中央政治局常委会直接领导的应对疫情工作领导小组，及时作出决定为新冠肺炎患者实施免费医治，不惜代价抢救生命，并将疫情防控视为一场人民战争，发挥人民群众参与抗疫的积极性主动性。如医护人员纷纷请战、党员干部冲在防疫一线、快递小哥风雨兼程运送生活保障用品、医疗用品企业开足马力保障医院需求等。在国内疫情得到有效控制的情况下，积极推动企业有序复工复产，保障人民群众的生活不受影响。这充分展现了以人民为中心和以经济发展为中心的辩证统一，最大限度减少疫情对国民经济发展的影响，同时也为打赢疫情防控阻击战奠定了坚实的物质基础。

（二）坚持依法依规

近年来，为有效应对各类突发公共事件，我国先后制定或修订《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共事件总体应急预案》《突发事件应对法》《传染病防治法》等法规。自2003年“非典”以后，迅速建成覆盖省、市、县三级的疾病预防控制体系，建立覆盖城乡的突发公共卫生事件医疗救治体系和传染病信息通报体系。疫情发生后，国务院将新冠肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制办法。与此同时，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，全面提高疫情防控合法合规，在法治轨道上统筹推进社会治理共同体参与防控工作。

（三）运用现代科技治理

大数据、区块链等现代信息技术引入公共治理领域后，改变了社会治理共同体间的互动关系和互动模式，拓展了社会治理的新视野。此次疫情防控采取网格化治理模式，实现了城市、乡村防控的全覆盖。同时，运用现代信息技术创新治理手段、监测治理过程、评估治理效果等，加强了不同社会治理共同体间的协同，提高了社会整体治理精细化水平。例如，杭州市率先推出健康码模式，实施市民和拟进入杭州人员的“绿码、红码、黄码”三色动态治理，并与“钉钉”企业复工申请平台打通。这种做法不仅精准掌握疫情发生发展的动态变化，有效降低了社会治理成本，亦能够提升整体治理效能。

（四）推动社会治理协作

与17年前“非典”防控以政府动员主导不同，此次新冠疫情防控参与者各方（党委、政府、社会、公众）更加协同作为，这也传递出一个非常清晰的信号：当代中国的社会治理格局是党委、政府、社会、公众共同治理，各参与者都扮演了重要角色，并科学分工和通力协作。党政部门发挥系统布局的制度优势，迅速启动突发公共卫生事件应急响应机制，并开展社会动员、从全国调集物资支援湖北；社会组织、行业协会、企业在疫情发生的初始阶段就广泛参与防疫；民众也积极自觉支持政府部门疫情防控各项工作。社会治理共同体的多元主体筑成了抗击疫情的牢固堡垒，为打赢疫情防控阻击战尽了各方力量。

二、社会治理共同体参与突发公共卫生事件治理的梗阻

（一）突发公共危机早期反应迟滞

对公共管理研究而言，需要探究的是为什么2003年“非典”之后，2020新冠肺炎疫情应对依然较为仓促。与传统社会相比，现代社会风险因素增加，诸如疾病、流感等引发的突发公共卫生危机，呈现扩散性和极大破坏性。分析“非典”与新冠肺炎疫情的突发性，并非指首例病症的突发状况，而是人们对危机事件前的讯号不加以重视，等引起民众和社会普遍关注的时候，就会造成相当程度的危害，这也正是突发事态的基本特点，即具有强烈的不确定性。如在应对新冠肺炎疫情初期，地方政府在疫情风险研判、属地协调、人心抚慰以及信息发布等方面，曾一度出现了应对失调、效能不足等治理缺陷。主要表现在：一是信息公布没有及时准确。在未排除“人传人”的风险下，武汉卫健委就提出“未发现人传人现象”，导致大量潜在感染人群在不知情的情况下向全国流动，加大了疫情扩散的严峻性与防疫的难度。二是对新型不明疫情研判能力有待提高。疾病监测研判能力薄弱，疫情未能在初始阶段得到有效防控，便进入了之后的广泛传播阶段，造成了非常大的损失；应急响应、现场组织等操作规范和流程不明晰，应急处置和物资调度能力不足，等等。

（二）应急状态下法治边界模糊

法治是国家和社会治理现代化的合理内核。法治不仅是对常规状态下国家和社会治理的要求，也是在重大公共事件发生时的应对准则。习近平总书记指出，要在法治轨道上统筹推进各项防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力。社会治理各方即使在突发公共事件中也应遵守相关法律法规，但疫情发生后，一些部门的违法违规行为需引起注意。如疫情发生初，一些地方政府在没有相关部门发布行政命令的前提下，以挖掘、设置障碍等隔断道路，使正常的生活与抗疫物资无法顺利运输；又如疫情期间湖北一些城市实施最严管控，从黄冈最初的411管控，到十堰张湾区战时管制，再到孝感号称最严管控的第17号令，还有个别地方宣布“不戴口罩就拘留”的行政处罚适用《治安管理处罚法》第50条，这些行为导致社会公众对一些部门相关执法行为和行政行为的合理性及合法性产生了一定质疑。笔者以为，以上问题在法治化的今天不应再发生，因为《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法规已经明确了应急状态下合规与违法行为的边界。但从一些地方政府出台的防控措施来看，虽有利于疫情的防控，但如果没有经过相关部门合法性的审查，不仅会突破在应急状态下的法理规约边界，也破坏了来之不易的法治环境。

（三）大数据疫情治理的风险因素

运用大数据开展社会治理已经成为治理现代化的手段之一。此次疫情中，大数据技术运用到疫情追踪、区域防控、信息披露和疫情预测等方面，不仅做到了精准排摸防控对象，还提高了疫情区域的防控效率，形成“人防+数据防”基层治理新格局。健康码成为此次疫情大数据运用的亮点。自2月11日杭州健康码在支付宝应用上线后，一个星期之内便在全国超过100座城市推行。但同时问题也伴随产生，由于颜色由系统自动判定，部分用户二维码的颜色在数天或数小时之内飘忽不定，其可靠性和稳定性一时饱受质疑，这凸显出公共信息服务的供给压力。另外，大数据治理势必涉及到对治理对象信息的收集-处理-分析-研判，并通过结果进行问题筛选分类，对不同人群的轨迹进行追踪，进而会对民众产生不同程度的限制和约束，但信息安全、隐私泄露、权益侵害等风险就也产生了。同时，面对疫情，同样存在各地区在大数据技术和应用能力上的差异，不同部门、不同层级、不同治理主体间的信息有时无法实现共享，信息孤岛和数据鸿沟等问题在疫情防控中依然存在。

三、突发公共卫生事件推进社会治理共同体建设路径的思考

（一）发挥制度优势，适时调整体制机制

适时调整创新应急机制是不断提升突发公共卫生事件治理效能的关键因子。我国之所以抗击疫情成功的关键就在于社会主义集中力量办大事的制度优越性，这种制度在于能够根据不同现实情况适时调整，灵活应对。如在建国初期，部分地区疫病丛生、民众缺医少药，恢复国民经济作为建国后的首要任务虽然一定程度上限制了卫生防疫事业的发展。但党和国家领导人依然将卫生防疫当作一项重大政治任务。1950-1953年三次召开全国卫生会议，创新提出党的领导与爱国卫生运动相结合的防疫工作方式，在基层构建起县-乡-村三级卫生防疫体系。“非典”时期，卫生部采用就地隔离、严控院内感染等严格的防控措施，又针对各地医疗资源分布不均的情况，创新设计出集中患者、集中专家、集中资源、集中救治的“小汤山医院”模式。之后政府退治强防，2004年建成传染病网络直报系统，2005年运行重点疾病专病监测系统，2008年建成传染病早期自动预警系统。此次为应对新冠肺炎疫情又建立国务院联防联控机制，将集中统一办大事的社会主义制度优势与适时调整创新的应急机制有机结合，为世界其他国家应对疫情提供了“中国经验”。

（二）提高各主体能力，提升治理效能

1. 党政部门要做好顶层设计，提升应对突发公共事件的制度力量

传染病防治不仅关系人民群众的卫生健康，更关系到国家的稳定和安全等战略问题。因此，要根据疫情的变化及时对《传染病防治法》和《突发事件应对法》进行系统整合修订，将新型传染病的临时应急措施、疫情公布范围权限、传染病认定标准、疫情治理责任主体等内容予以明确。此外，进一步完善《国家突发公共事件总体应急预案》，推动疫情防控关口前置，对疫情的研判与决策遵循专业人才决策优先权原则，避免疫情因行政因素被内部消化；疫情发生时，快速启动应急机制，并向周边省市提供公共卫生预警信息，避免疫情扩散和产生更大危害；疫情平稳之后，迅速启动复工复产机制，及早恢复经济发展。

2.引导社会力量有序参与疫情防治，提高社会治理的协同性

一方面，社会组织应强化沟通合作，搭建统一信息平台，并细化平台志愿者招募、人员调度、资源整合等功能，有效释放全社会的智慧和热情，促进防疫需求与防疫志愿服务供给精准高效对接。另一方面，社区是城市的基础单元格，在外防输入、内防扩散方面发挥着最后一道防护网的作用。社区层面构建公共卫生应急体系是有效应对突发公共卫生事件的基本空间单元，在实践中要积极探索完善以下方面：社区风险应对方案、社区风险预警系统、社区风险应对机制、社区日常风险防范规范等。

3. 提高民众参与防疫积极性，完善参与疫情防疫机制

民众积极参与公共事务是社会善治的重要表征。应对新冠肺炎疫情自信负责的治理理念符合民众参与疫情防控的意愿与要求，走红网络的硬核宣传标语即是最好例证，如“今天到处串门，明天肺炎上门”“我宅家，我骄傲”“返乡先隔离 ，亲人都爱你”……朗朗上口的宣传标语，集中体现了群众的防疫智慧。疫情防控是一项系统工程，需要社会治理各主体间互动协作，要积极拓宽与民众的利益诉求、信息传递、效果反馈等相关的渠道，激发民众参与公共事务的热情。

（三）驱动精准防疫，做好个人隐私保护

与17年前的“非典”相比，以大数据为代表的信息科技在本次抗击疫情中，正发挥着巨大作用。大数据在疫情态势研判、传播路径分析、精准防控及后续治理中都扮演着重要角色。不过，近期网上出现多起以寻找确诊病例密切接触者为名，公布他人的姓名、手机号码，甚至是户籍地详址、身份证号码等个人隐私的事件，引起人们对个人隐私泄露的担忧。今年2月，中央网信办发布《关于做好个人信息保护，利用大数据支撑联防联控工作的通知》要求，为疫情防控、疾病防治收集的个人信息，不得用于其他用途；任何单位和个人未经被收集者同意，不得公开姓名、年龄、身份证号码、电话号码、家庭住址等个人信息，因联防联控工作需要，且经过脱敏处理的除外。这体现了出对个人信息的保护，同时兼顾公共利益，在一定程度上实现了个人信息利用和公共安全之间的平衡。从技术角度说，数据广泛收集增加了个人隐私信息泄露的风险，因此仅有《通知》是无法完全确保个人信息完全安全，疫情过后国家相关部门应尽快出台《个人信息保护法》，遵循合法性、正义性和必要性等原则，从法律层面对重大突发公共事件中个人信息的采集和使用加以规范。另外，在大数据环境下，民众在使用互联网时，也要增强自我信息的保护意识，在注册使用应用软件时，避免隐私泄露。在个人隐私泄露问题发生时，积极运用法律手段保护合法权益。

综上所述，社会治理各主体参与协同应对突发公共卫生事件，改变了一贯由党政部门主导的社会治理模式，增强了社会肌体免疫力，有效提升了应对突发公共卫生事件的治理效能。新时代打造突发公共卫生事件治理体系，要将制度优势转化为国家治理效能，统筹兼顾、协调联动，既要以党委政府的职能部门为主导，开展针对突发公共卫生事件的防-控-治工作，又要注重调动民众（志愿者）、社会组织、社区、企业等社会力量，在实践中实现社会治理共同体协同化运行，最终实现社会治理现代化的目标。

本文系江苏省党校系统学习贯彻党的十九届四中全会和省委十三届七次全会精神专项课题“构建共建共治共享的社会治理共同体研究”（编号ZX20088）的阶段性成果。

（作者单位：中共泰州市委党校）

【责任编辑：江知】