2006年，江苏明确提出建设创新型省份，2014年，国务院正式批复，同意建设“苏南国家自主创新示范区”。在国家政策支持下，经过多年探索，苏南逐渐形成了一整套政府和市场共同推动创新型经济建设的协同机制，政府和市场关系呈现出一些新的特征。在高质量发展新阶段，要求苏南进一步优化区域创新体系，让市场在科技资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，形成市场和政府的有益互补，使创新驱动发展和经济转型、市场体系完善、政府治理能力提升同步推进。

一、苏南地区政府与市场关系的新特征

经过十多年的创新型经济建设探索，苏南各市逐渐形成了一整套政府与市场共同推动创新型经济建设的协同机制，政府与市场关系呈现出一些新的特征。

（一）政府从创新组织者向协调者转变，企业的主导作用逐渐明晰

苏南政府在发展创新型经济的初期发挥了主导作用，从研究院所、科技人才等资源的引进，到科技孵化基地的建立，都是政府在主导的。以创新人才集聚为例，在人才战略实施的最初一个时期，政府部门通常都参与到人才评审、引进的具体环节当中去，但随着经验的积累，各地开始更加注重发挥市场主体——企业在人才集聚中的关键作用，政府人才工作的发力点从台前转向幕后，从微观转向宏观，强化政府在调整人才结构、保障人才供给、提升人才素质、满足经济社会发展对人才需求等方面的职能，持续对人才资源的供给侧进行结构性改革。一方面，根据国内外形势变化，科学预判苏南经济社会发展对人才的需求状况，制定切实可行的人才发展规划，继续对人才结构作战略性调整，完善各地人才计划，结合苏南产业优势引导布局未来产业；另一方面，不断优化人才发展环境，特别是产业环境，补足产业链条，促进产业链延伸，以产业聚人才，依托产业优势吸引人才在苏南扎根，将产业创新转型与人才的价值实现结合起来。

（二）政府从单纯重视创新的供给面开始向作用于整个创新价值链条转变

创新活动由创新的供给方和需求方共同作用而形成，在支持创新的过程中政府可以通过供给和需求两方面的政策支持发挥积极作用。苏南的创新型经济，从“科技长征”、引进大院大所、吸引科教资源集聚、丰富科技资源等供给端开始。随着创新活动的日益复杂化，侧重于创新链条上游环节的供给面政策已经难以满足创新型经济的发展需要，苏南各地政府开始将市场的需求作为政策制定起点，政府支持创新经济发展的政策从侧重于创新链条上游环节的供给面政策开始转向作用于包括需求面政策在内的整个创新链条上来，通过政府采购、风险投资、支持企业参与行业标准制定等来促进科技创新。

（三）财政资金资助方式从直接向间接转变

为了减少对企业科技创新活动的直接干预，苏南各地政府都努力改革财政资助的方式，由原来直接资助下游科技创新企业转向采用税收减免或资助创新平台、孵化器等中游环节。税收优惠政策的普惠性特点，使其成为政府鼓励企业加大研究开发投入最常用的政策工具。政府通过研发费用税前抵扣、研发费用向后结转或追溯抵扣（准许企业以某年度的研发费用抵销以后年度的盈利，以减少其以后年度应纳税额）、对科研设备折旧实行特殊政策等方式，对企业实施间接资助。除了税收间接支持之外，还通过资助科技创新平台、孵化器等方式给予科技创新企业间接资助。政府以收回、整体租用等方式盘活闲置资产，出租、转租给科技创新平台、孵化器、公共技术服务平台等，并以财政资金作为引导资金，吸引社会资本投资科创平台、孵化器等，同时帮助运营企业完善相关培育孵化制度，以起到对科技创新的间接支撑作用。

（四）政策支持重点从大型企业向大中小企业并重转变，营造更加公平的市场环境

企业规模不同，创新资源获取的能力和自身创新能力也不同（甚至差异很大），对政府创新政策的需求也不同。研发资金充裕的大型企业，创新能力较强，在行业技术创新方面具有重要地位。但也正是由于大型企业资金较为充足，其对政府政策的需求更多地体现在对加强知识产权保护等保障性政策支持上，而中小企业则对政府支持更加敏感。德国管理学家西蒙对德国的实证研究表明，中小企业往往因为规模较小，专业化程度高、机制灵活、适应市场能力强，而成为科技创新的重要力量，也是最具活力的创新源泉。有些发达国家的中小企业可以用占全国企业5%左右的研发经费，创造超过全国50%的发明专利。苏南地区中小企业占企业总数比重在90%左右，在推动创新型经济发展过程中，苏南各地政府政策支持的重点，正从过去更多关注大企业，转向大中小企业并重，尤其给予了中小企业更多的关注，通过引导资金、创业导师等政策和机制，在资金融通、创新人才政策、人员培训、创业辅导、产业孵化等方面给予了较大支持，营造了更加公平的市场环境。

（五）政府支持从单一的财税扶植向更加专业综合的服务转变

由于创新型经济的复杂性，企业对支持政策的需求已远远超越了资金支持和税收优惠，更多的需求集中于创新产业中游的各种专业化服务上。在政府政策引导和支持下，苏南出现了一大批建设主体多样，组织机制灵活的专业化科技中介组织，这些中介组织包括各种孵化器、研究院和工程技术中心、新型研发机构等，它们在科技企业、特别是中小型科技企业的成长过程中发挥了至关重要的作用，从经济、技术以及经营管理等方面为企业提供咨询服务，以免租金或低租金的方式为企业提供实验室、厂房、设备，帮助企业融资和开展员工培训，通过交流会、座谈会等形式为企业提供技术转让服务，同时为企业提供各种技术以及产业信息，给技术成果转化创造了更多机会。

二、高质量发展对政府与市场关系提出新要求

迈入高质量发展阶段，经济运行的复杂性显著增强，其对政府发挥作用的方式、领域、内容也提出了一些新的要求，这需要苏南重新梳理技术创新链视角下政府和市场各自的发力点，不断优化苏南技术创新链。

传统研究通常认为，完整的科技创新链条，包括上游的知识创新环节、中游的技术孵化环节以及下游的技术应用环节，政府和市场在这三个环节上作用的强度各有不同。一般来说，在这个链条当中越接近上游，大学和科研院所的技术开发和科学研究能力越强，优势越突出；越接近链条下游，企业在生产和市场开拓中的能力越强；中游环节是将知识创新转化为技术创新的关键环节，而科研成果转化率低恰恰是制约很多国家科技创新的瓶颈之一。这种对技术创新链的认识被称为技术创新的“成果转化”模式。20世纪末，美国普林斯顿大学的Stokes提出了“巴斯德象限”理论，这一理论突破了传统“成果转化模式”下基础研究和应用研究两分法的理论框架，终结了基础研究与应用研究的对立关系，使二者实现了某种程度的统一。这种理论对技术创新链产生了革新，更新了人们对于市场和政府在技术创新链条中边界的固有认识，这集中表现为在创新链条中基础研究阶段市场的介入，市场力量追溯到技术创新链的上游，引申出了技术创新的“需求拉动”模式，对技术创新链上政府和市场的定位做了重新划分。

高质量发展阶段，技术创新需要从传统的“成果转化模式”向“需求拉动”模式转变。所谓“需求拉动”，是指创新活动的起点在企业，企业在面向市场的产品开发中形成了对技术的需求，这种需求沿创新价值链向上游延伸，甚至延伸到基础研究领域，进而实现创新目标。这类由市场需求导向的创新，同“成果转化”模式相比，一个重要差别就在于创新的动力来源于市场，创新的主体是企业，这种机制有效解决了成果转化过程中的资金短缺、需求不足等问题。与此同时，在基础研究领域通过灵活的机制设计（如新型研发机构）引入市场力量，使基础研究更加有市场针对性，一定程度上解决了科研成果转化率低的问题，也弥补了基础研究领域的资金短缺，成为高质量发展阶段科技创新的一种重要模式。

三、苏南优化区域创新体系中政府与市场关系的调整

当前，苏南经济正由高速增长阶段迈向高质量发展阶段。将过去以技术创新链为基础的“成果转化” 模式转变为“需求拉动” 模式，优化苏南区域创新体系，是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用的关键所在。

（一）发挥市场在科创资源配置中的决定性作用，构建“需求拉动+源头创新”的区域创新体系

技术创新链下的“需求拉动”模式，要求市场在科技创新过程中发挥更大的作用，甚至在基础研究领域跟政府部门产生合作，将市场需求传导到基础研究领域，构建起一种全新的由“需求拉动+源头创新”的区域创新体系。这种体系以投入多元化、运行市场化、管理制度现代化的“新型研发机构”这类全新的科技创新市场主体为核心，充分利用市场机制来组织科研活动，通过“官助民办”的形式，将市场力量引入原本由政府主导的技术创新链条的上游，利用新型研发机构作为源头创新的组织实施主体，而并非大学和科研院所，形成独特的促进科技创新新优势。

新型研发机构突破了“成果转化模式”下技术创新链条的机制束缚，是一种以自身以及同自身相关的科研院所研究能力的商业开发来促进科技成果转化，并参与价值增值的“需求拉动”技术创新链新模式。一些功能更加综合的新型研发机构，在帮助培育技术衍生企业实现商业价值的同时，也为自身参与科技型企业建立成长的能力提升奠定了基础。它们在自己创办新型研发机构的过程中，积累起来的对科技型企业的感受与理解，再加上以自身及与它们有着密切联系的相关科研院所雄厚的技术能力，综合形成一种区别于一般科研机构的独特技术能力，主要体现为一种专家眼光的商业开发，其为企业提供了更具专业化的科技服务，包括研发服务、孵化服务、科技金融服务、培训服务等，而这些服务通过租金或者股权的方式反过来为这些新型研发机构带来了丰厚的利润，也实现了应用研究和基础研究、市场需求与源头创新的紧密结合。

在经济高质量发展阶段，苏南需要将新型研发机构建设作为市场在科技资源配置中发挥决定性作用的重要支点，使这些机构成为连接基础研究和应用研究，实现“自上而下”和“自下而上”科技创新双向互动的全新市场力量，逐步构建起具有苏南产业特色的新型研发机构体系。这个体系既包含政府主导的集团化、连锁化，集研发、投资、孵化等于一身的综合服务能力强的研发机构，也包含以某一领域、某一行业为基础的企业化运作的研发机构。而未来科技竞争所需的科学知识，很大程度上依赖于基础研究的积累，基础研究是企业寻找未来方向的一束光。因此，这个新型研发机构体系不但包含众多应用研究机构，还需要聚焦基础研究。此外，新型研发机构建设还需要具备国际化视野，加快苏南全球“创新圈”的布局，充分利用国际科技资源。 

（二）更好地发挥政府作用，需要考虑不同行政级别和不同规模城市的城市能级

在“需求拉动+源头创新”模式的技术创新价值链中，市场力量介入到基础研究领域，但政府仍然要在技术创新的上中下游发挥作用，尤其是在创新资源的集聚、创新资源的总量调节上，政府要更好地发挥作用。经济的高质量发展，要求创新要素加速集聚，这些要素对信息、知识、文化的依赖程度，相较于其他要素有着更高的要求，行政级别高的城市和规模较大的城市往往在这些方面具有更多的优势。

集聚效应是城市的最主要功能，但中国城市的资源集聚方式和过程与西方城市相比有明显的差异。西方城市的资源集聚过程是市场自发的，城市化过程是市场经济不断扩张的过程。中国的城市化过程明显不同，城市的行政级别可能是比基础设施投入、人才吸引、交通设施、创业环境、教育环境等导致城市集聚效应的更为重要的因素。包括创新要素在内的资金、人才、优惠政策、基础设施投资等重要生产要素都是从中央到地方，从上级城市到下级城市逐次分配的，行政级别越高的城市能够获得越多的质优价廉的资源。

此外，不同规模的城市政府干预的程度和方式也有差异。包括创新经济在内的经济活动的城市集聚，达到一定程度会产生集聚效应，集聚效应进一步吸引经济活动向城市汇聚，形成循环积累因果关系，城市规模越大就越具有相对较高的要素集聚效应。由于集聚效应具有货币外部性，规模较小的城市在资源集聚过程中具有相对竞争劣势，其依靠市场自然吸纳资源的能力，较规模较大的城市有很大差距。

因此，行政级别较高的城市和大城市，集聚创新要素的能力要高于其他城市。南京、苏州等地区高校汇聚，科创资源丰富，集聚效应较其他苏南城市更具优势，应该更加注重发挥市场自发资源配置能力，政府着力于优化符合高质量发展要求的市场环境。无锡、常州、镇江等地在行政级别和城市规模上处于相对劣势，这些城市要想在高质量发展阶段有所作为，必须更好地发挥政府在区域创新要素总量调节上的作用，以弥补市场自发集聚资源能力的不足。

（作者单位：中共常州市委党校）

【责任编辑：江民】