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基于经济高质量发展的我国新基建宏观战略思考

作者:沈开艳   文章来源:本站   点击数:183   发布日期:2020-6-18

随着数据化技术的迅速发展,人工智能正逐步从工具走向生产力。在该趋势下,数字化技术在各个行业渗透,催生新产业、新模式、新业态,释放产业经济活力。以5G网络、数据中心、人工智能、物联网建设等为代表的新基建正改变着社会治理、生产制造、民众生活等各个方面,其具有鲜明的科技特征和科技导向,逐步成为稳定中国经济和实现经济增长的新动力、新引擎。正因如此,面对新冠肺炎疫情全球大流行、经济下行、中美贸易摩擦、新旧动能转换等重大挑战,中国选择了以新基建领衔的扩大消费投资内需的一揽子宏观对冲政策。在该背景下,应当推动以5G为代表的新型基础设施建设,深化产学研融合,并促进5G与工业互联网、车联网、人工智能等垂直行业应用融合发展,加速形成5G创新生态。

一、具有全新内涵的中国新基建

新基建,即新型基础设施建设,是以新发展理念为引领,以技术创新为驱动,以信息网络为基础,面向高质量发展需要,提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。目前,新型基础设施主要包括三方面的内容:一是信息基础设施。主要是指基于新一代信息技术演化生成的基础设施,比如,以5G、物联网、工业互联网、卫星互联网为代表的通信网络基础设施,以人工智能、云计算、区块链等为代表的新技术基础设施,以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施等。二是融合基础设施。主要是指深度应用互联网、大数据、人工智能等技术,支撑传统基础设施转型升级,进而形成的融合基础设施,比如,智能交通基础设施、智慧能源基础设施等。三是创新基础设施。主要是指支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的基础设施,比如,重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等。

回顾中国新基建的历程,可以追溯到2016年。2016年底,国务院印发《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》,指出到2020年,要实现“战略性新兴产业增加值占国内生产总值比重到15%,形成新一代信息技术、高端制造、生物、绿色低碳、数字创意等5个产值规模10万亿元级的新支柱”。该规划为我国发展新型基础设施建设提供了重要的基础。2018年底,中央经济工作会议上明确了5G、人工智能、工业互联网等“新型基础设施建设”的定位,进一步推动了新型基础设施建设。

2020年1月,国务院常务会议首次提出,出台信息网络等新型基础设施投资支持政策;同年2月,中央全面深化改革委员会第十二次会议指出,基础设施是经济社会发展的重要支撑,要以整体优化、协同融合为导向,统筹存量和增量、传统和新型基础设施发展,打造集约高效、经济适用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。除此以外,中共中央政治局会议也强调了加大试剂、药品、疫苗研发支持力度,推动生物医药、医疗设备、5G网络、工业互联网等加快发展。2020年2月23日,习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上“支招”:一些传统行业受冲击较大,而智能制造、无人配送、在线消费、医疗健康等新兴产业展现出强大成长潜力。要以此为契机,改造提升传统产业,培育壮大新兴产业。此时,新型基础设施建设的进一步推进更为迫切。

2020年3月4日,中共中央政治局常务委员会召开会议,再次强调加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度。2020年3月20日,工业和信息化部办公厅发布的《关于推动工业互联网加快发展的通知》指出,引导平台增强5G、人工智能、区块链、增强现实、虚拟现实等新技术支撑能力,强化设计、生产、运维、管理等全流程数字化功能集成。

2020年3月31日,习近平总书记在浙江考察时提出,要抓住产业数字化、数字产业化赋予的机遇,加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设,抓紧布局数字经济、生命健康、新材料等战略性新兴产业、未来产业,大力推进科技创新,着力壮大新增长点、形成发展新动能。

目前,启动“新”一轮基建,关键在“新”,是用改革创新的方式推动新一轮基础设施建设,而不是简单重走老路,导致过剩浪费等现象。新基建的“新”主要体现在内涵新、地区新、领域新。“新内涵”是指除硬的新基建之外,还应加强软的新基建。包括补齐公共服务短板、加大知识产权保护力度、进一步改善营商环境、加强生态绿色基础产业发展等。“新地区”指随着城镇化率的提高,城市群的大量新增人口会造成轨道交通、城际铁路、教育、医疗、5G等基础设施的短缺。所以,需要对人口流入地区与人口流出地区区别对待,避免因大规模基建造成明显浪费。“新领域”是指要在传统基建的基础上调整投资领域。传统的基础设施——“铁公机”(铁路、公路、机场、港口、水利工程等)是工业时代的基础设施,而新基建则是在进一步加强传统基建的基础上,大力发展5G、特高压、人工智能、工业互联网、城际高速铁路和城际轨道交通、大数据中心、新能源汽车充电桩等新型智慧基建。

二、新基建是顺应我国经济高质量发展的重要举措

第一,新基建是对冲疫情影响和经济下行的有效途径,是我国进一步发展经济的有力抓手,将对我国经济发挥拉动作用。从目前来看,疫情期间,消费性生活品和防疫物资的需求大幅增加导致消费者价格指数上升;同时,部分工人离岗和部分企业关闭造成了工厂制成品或服务供给下降。疫情后,由于恢复消费和出口需要一定过程,更应重视基建投资,特别是新基建投资对我国经济的拉动作用。新基建具有传统基建的一些特点,例如需要融资,也可以增加就业。但是与传统基建相比,新基建基于高新技术领域,适应了互联网化和数字化的需求,有助于培育经济新动能。并且,在就业方面,新基建需要更多脑力型劳动者,从而能缓解大学毕业生的就业压力。从长远来看,对于劳动力质量提升和结构优化也会产生积极影响。以上海为例,4月27日发布的《上海市推进新型基础设施建设行动方案(2020-2022年)》,形成了上海版新基建35条,初步梳理排摸了未来三年实施的第一批48个重大项目和工程包,预计总投资就达2700亿元,包括新建3.4万个5G基站,新建一批科技和产业基础设施,新建10万个电动汽车充电桩,新增1.5万台以上智能配送终端等。到2022年底,推动全市新型基础设施建设规模和创新能级迈向国际一流水平。

第二,新基建有利于传统基础设施与新型基础设施的融合,符合高质量发展的发展方向。新一轮工业革命方兴未艾,加快发展新型基础设施,将为建设现代化经济体系,实现经济转型和为高质量发展奠定坚实基础。建设新型基础设施与发展传统基础设施并不矛盾。新型基础设施除了满足智能技术开发和智能产业发展,提高经济社会运行智能化水平外,还负有重大的历史使命,就是对传统基础设施进行数字化、智能化改造,实现传统基础设施转型升级,跟上并满足智能时代发展对基础设施的要求。在此次抗击新冠肺炎疫情过程中,我国社区数字治理、人口流动管理、物资物流响应方面都一定程度暴露出建设短板。比如,社区人员普查、体温检测、生活用品配送等采用线下接触方式进行;公司、学校开展网络办公和教育,却由于服务器架设、线路带宽等原因陷入瓶颈;工厂逐步复工复产,而物流、库存、人员流动等问题亟待解决。但与此同时,这些问题也指明了今后投资建设需要加强之处,再结合新基建的七大领域,进行有的放矢补足。

第三,新基建有利于构建新的产业发展体系和催生新产品、新技术,为推动我国供给侧结构性改革创造新动能。5G和人工智能等硬的新基建与医疗、社会管理等软的新基建,适应了互联网化和数字化的需求。在新基建的带动下,一条全新的、高附加值的产业链正在建立。这符合我国产业转型升级的发展战略,也是跨越中等收入陷阱的必由之路。此外,新基建依赖于创新技术的驱动,市场前景广阔、受到市场的密切关注,产业发展必然伴随着持续的新产品和新技术,带动产业发展体系不断升级。以江苏省为例,在信息消费扩大升级方面,2019年制定了《扩大和升级信息消费“三品”行动实施方案》,苏州市、徐州市成功创建国家新型信息消费示范城市,5个项目获得工信部新型信息消费示范项目,3家企业、6个街道、1个基地获得国家第三批智慧健康养老应用试点示范,涌现出孩子王OTO生态服务平台、苏宁无车承运人平台、随易食行生鲜电商平台等一批重点消费级互联网平台。开展全省首批智慧健康、智慧养老、智能家居、智慧交通等领域优秀产品遴选,集中培育50家信息消费企业和81个优秀产品服务。2019年全省信息消费规模超过5600亿元,信息产业主营业务收入超过3.9万亿元,信息消费拉动相关领域产出达到1.9万亿元。

第四,新基建有利于占领全球产业竞争和投资布局的战略高地,奠定增强全球竞争力的新基础。三次工业革命都以相应时代的新型基础设施建设为标志和必要条件,在全球进入第四次工业革命的初始阶段,以新一代信息技术和以数字化为核心的新型基础设施正在成为全球产业竞争的战略高地。未来全球经济发展的重心将围绕互联网、新能源等领域展开,数字经济优势将成为全球各国角力的关键。此时,我国前瞻性地进行新基建布局,通过加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设,发挥其赋能作用,激发更多新技术、新应用、新业态,可以增强化解挑战的能力,创造出更大的发展空间。以江苏省为例,2020年5月12日发布的《关于加快新型信息基础设施建设扩大信息消费的若干政策措施》,将新建5G基站5.2万个,扩大5G网络建设投资规模,仅2020年投资就达120亿元,实现各市县城区、重点中心镇5G网络全覆盖。

三、推进我国新基建发展的宏观战略思考

首先,要处理好新基建中政府与市场的关系。由于财政预算有限,新基建领域项目的核心在于技术进步,新基建项目的加速建设需要充分调动民间投资的积极性。可以通过政策引导、开放准入的方式鼓励民营企业参股投资,参与相关项目的建设和运营。在此过程中,政府应做好以下几个角色。第一,新基建的基础设施提供者。政府应当针对新基建行业的需求做出顶层设计,为新基建提供更好的基础设施,帮助行业的发展。第二,市场的监管者、行业的“裁判员”。在新基建领域,政府不能既做裁判员又做运动员,应当减少对微观事务的具体干预,避免直接参与或通过融资平台等非市场化运作的企业参与新基建项目。第三,新基建行业的“投资人”。虽然政府不应当直接参与新基建,但在国有资本改革后,政府可以作为行业投资人,为新基建领域企业注资,但仅需履行股东的责任与义务,并不参与具体项目的管理。

其次,健全市场化投融资机制,支持民营企业平等参与。全面实施市场准入负面清单,对于清单之外的所有行业、领域,都要给予各市场主体公平参与的机会,真正做到非禁即入、平等竞争。要合理确定投资资格,不得设置超过基础设施项目实际需要的注册资本金、资产规模、银行存款证明或融资意向函等条件,不得设置与项目投融资、建设、运营无关的准入条件。同时,拓宽新基建融资渠道。对于针对政府负有提供责任的新基建,可发行专项债;对于准公益性的新基建,可通过PPP等市场化模式实施;对于市场化较高的领域,可以成立政府投资基金和科技创投基金,通过不收取或仅收取很少的分红,扶持企业的成长发展。

第三,需要防范以下几大风险。一是应当做好科学统筹规划,防止“一拥而上”和重复建设,或“新瓶装旧酒”,造成大量浪费。要充分吸收传统基建的经验教训,做好统筹规划,明确发展重点和次序,地方制定投资项目需充分考虑实际,不能盲目硬上,防止造成无效投资、产能过剩等。扩大有效投资,要优选项目,不留后遗症,让投资持续发挥效益,切忌看重短期经济绩效而忽视了新基建本应发挥的长期效应。二是需要识别、防范、管理由新基建的高投入导致的大规模提升的经济运行风险。由于融资的需求和法律的限制,地方政府运用的部分融资工具具有影子银行的性质。目前,过高的杠杆率和庞大的影子银行已经成为威胁中国经济的两大隐患,而它们的产生在一定程度上与基础设施建设有关。三是警惕大规模新基建可能导致的“国进民退”现象。在历次大规模基建过程中,国有企业都是建设的主力军。它们不仅可以获得更优惠的贷款、更多的补贴,还能获得回报更高的项目。然而,该政策的倾斜使得让国有企业的相对竞争优势大幅增加,却抑制了民营企业的发展。

最后,应当加强顶层设计,优化政策环境。新型基础设施建设应在国家统一规划、指导的基础上,合规、合理、科学、完善地布局,将国家主力和市场活力相结合,建立新机制、明确新主体,进行周密规划和科学评估,进一步完善制度与服务。同时,大力推动产学研结合,完善5G产业生态、促进融合发展。5G网络作为社会进步的基础设施,产业生态的成熟需要各方共同参与。5G技术是未来人工智能、物联网、车联网等其他技术的基础,以5G为平台的全方位信息生态系统将为通信、制造业、汽车、市政建设等各行各业的融合铺路。因此,新型基础设施的发展需要科研机构、高校、行业企业等多元主体的积极参与。建议有关部门通过加强产业政策的扶持与引导,建立多主体共同参与、平等对话的机制。

(作者单位:上海社会科学院经济研究所)

【责任编辑:江东】

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