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乡村振兴背景下合作治理研究

作者:王 莉   文章来源:本站   点击数:90   发布日期:2020-6-18

乡村治理要达到有效目标,就是要通过“治理”实现乡村公共物品的有效供给、村民需求的有效满足、乡村秩序的有效维系,居民的认同感、归属感和获得感得到有效增进。在乡村振兴背景下,突破原有“政府→基层组织→村民”由上至下的单向治理模式,寻求政府、村民及社会资本之间最契合的共同协商治理,是当前提升乡村治理精准度、实现共建共治共享的现代乡村治理格局亟需解决的课题。本文选取江苏省常州市金坛区仙姑村为样本,探索合作治理在“最美乡村”的实践效果,并从中得出启示。

一、“最美乡村”合作治理初探

仙姑村,位于常州市金坛区薛埠镇,紧邻茅山旅游度假区,区域内山水资源丰富,自然环境优美;1998年,开办第一家农家乐餐饮;2008年,成为“江苏省农家乐专业村”,先后获得“常州市最美乡村”“常州市休闲观光农业四星级明星单位”“江苏省文明村”“江苏省生态村”“江苏省最具魅力休闲乡村”等荣誉称号。2018年,仙姑村被列为常州市美丽乡村示范项目,并获得“2018中国最美乡村”和“全国百佳乡村旅游目的地”称号,其中“2018中国最美乡村”称号是江苏省唯一一个获此殊荣的村庄。2019年,村集体经济总收入达439.58万元,村民人均可支配收入31500元。仙姑村“最美乡村”建设得益于多元主体的有效参与,政府、村民、企业、社会团体共同参与乡村的规划、管理、建设及运营。

(一)政府引领乡村振兴

政府为乡村振兴指明方向。2017年薛埠镇、茅山旅游度假区管理委员会投资8000万元进行环境整治,完成1.45平方公里区域内的景观设计,建成4885平方米的综合服务中心和1800平方米的民宿。村委成立常州市福地仙居旅游发展有限公司,注册“仙姑村”品牌,设立“1+3+6”的运营模式(由常州市金坛福地仙居旅游发展有限公司承担仙姑美丽乡村的日常运营和管理工作,鼓励村民按照运营公司的标准和要求自行出资对其自有房屋进行装修提升,并承诺零租金出租给运营公司统一经营管理,经营所得收益的60%归农户所有,30%归运营公司,10%归村集体)。政府统一规划引导,组织农民改造、利用房前屋后的空闲地块,以“我家自留地”的形式建设“精品有机小菜园”,带动村民参与的热情。以“统一经营管理、统一品牌形象、统一标识标牌、统一卫生环境、统一建筑风貌”为抓手,将过去单打独斗的农家乐联合起来,推进“一店一品”建设,形成具有浓郁地方特色的“仙姑有机菜系”,实现农家乐效益的整体提升。同时,聘请村里德高望重、综合素质好的党员群众为“乡贤”,建立村民荣誉体系;以考评优化村庄管理,形成乡村振兴的优良风尚。

(二)社会资本助力乡村振兴

社会资本为乡村振兴提供助力,也是乡村合作治理的基础。2010年,仙姑村引进投资2.3亿元的壹号农场项目。壹号农场是省级重点龙头企业、农业新三板企业,通过“自有基地、委托基地、联盟管理基地”方式,联手仙姑村打造“种植合伙人”模式,为乡村振兴提供技术支撑和智力支撑。截至2018年底,已有18户农户参与进来,亩均收入实现翻番。目前,全村土地流转面积达到近2200亩,并成立土地专业合作社1个、土地流转服务站1个,推动土地流转规范化运作。2019年10月13日,在首届仙姑丰收节上,仙姑村正式委托给景尚旅业集团全权运营。从仙姑十八房开业、Book Bar改造升级、再到采摘园、农事体验、文化观光等项目日趋完善,知名旅游集团的托管,为仙姑村乡村旅游发展指明了方向,也给“最美乡村”带来强劲动力。2019年,仙姑村接待游客50多万人次,真正实现了村富民强。

(三)村民缔造乡村振兴

农民是乡村振兴的主力军,“最美乡村”的建设得益于村民主体的有效参与。仙姑村建立了集村民、乡贤、规划设计团队、运营管理企业、建设宣传团队等为一体的多方联合工作机制和平台,极大提高了村民参事议事的专业化水平。目前,村里已形成“村民参与”“沟通反馈”“观念引导”三大机制,以及20条村规民约,有效保障“自下而上”的乡村共同体意识与群体归属感;同时,村民自主开办农家乐23户,成立餐饮商会仙姑分会,带动和转移劳动力300余人,增加农户家庭收入500多万元。

2020年,仙姑村针对乡村旅游特色,计划建设有轨小火车、仙姑小吃坊、旅游厕所、提升核心区标识标牌等多个设施项目。目前,旅游导视系统建设已在设计,有轨小火车完成现场勘查和设计。总体而言,仙姑村的发展是依托政府扶持、村民参与、社会资本投入多方合作治理的结果。前期乡村发展借助科技企业生产转型带动村民致富,政府对乡村环境整治给予财政支持;后期则依托大景区在运营资金、管理人员以及营销策划等方面优势,形成“政府决策+村民主力+社会助力”的合作共建模式,达到乡村振兴“多赢”效果。

二、“最美乡村”建设过程中面临的新问题

(一)政府缺乏后续的政策保障

目前,仙姑村职能权限狭窄,仅靠现有的乡村旅游收入并不能满足整个村庄的基础设施建设需求,公共服务设施仍需要政府施以援手。特别是仙姑村非核心区域和核心区域的基础设施建设差距明显,乡村的公共设施资源得不到均衡分配。针对江苏省要求的“落实新编县乡级国土空间规划应安排不少于5%的建设用地指标,重点保障乡村产业发展用地的要求”,还没有完全落实到位。面对茅山大景区游客越来越多的现状,仙姑村整个村庄的用地规划需要做好后续保障性储备,但后续建设缺乏土地指标和项目资金的扶持。目前,村级集体的资金仅仅依靠申报国家级、省级项目来支撑,开发建设的大型停车场及轨道小火车等设施所需的资金亟需解决。因此,区、镇两级政府在美丽乡村后续建设中,还要一如既往地对“最美乡村”投入更多的政策保障。

(二)村民的广泛参与覆盖面不全

村民是“最美乡村”的建设者也是受益者。在仙姑村建设中,村民的热情参与是“最美乡村”的成功所在。大部分村民是欢迎和支持“最美乡村”建设的,但目前村民的参与范围不全面、参与数量占比少。有部分村民缺乏整体观念和大局意识,只在乎改善自家房前屋后的基础设施、增加家庭收入等眼前利益,而忽视了整个村庄的整体利益。比如政府前期投入资金扶持的核心区域(只占到全村面积的十分之一),村民参与热情高涨,积极为村庄治理出谋划策;而非核心区域很大一部分村民则不愿参与到乡村建设和管理中。对于村庄的历史遗迹保护、文化资源开发以及农田种植灌溉等方面,村民也普遍缺乏保护意识和参与意识,存在“事不关己高高挂起”的心态。甚至有部分村民认为“最美乡村”建设不过是政府的“面子工程”,是政府的事,对于出资、出人力、出主意的事情更是没有主人翁意识。

(三)缺乏专业人才和组织机构

2007年以来,金坛区政府就已经启动对新农村建设的探索,对农村基础设施、公共服务的投入力度不断加大,努力将人力、资本要素向农村流动转移。仙姑村定位为乡村旅游集散地,对管理型和服务型人才要求更高。目前,仙姑村的留村就业人员大多是从事餐饮、民宿的服务员,管理型、专业性、复合型人才凤毛麟角。乡村振兴亟需一批实用人才带头人、农业科技推广人才、乡村旅游专业服务人才等。另外,目前“最美乡村”建设的管理机构也很匮乏,没有专门的管理单位来负责“最美乡村”建设的始终。现有的乡村建设管理单位是在区、镇、村中抽调人员临时组建的。

(四)乡风文明建设程度和水平不高

美丽乡村建设需要政府、社会、村民的通力合作,单靠政府部门或者其他个体“单打独斗”,难以实现“最美乡村”的后续建设。从乡村建设到乡村治理本身就是一个覆盖面广、建设项目多、建设周期长的系统工程,要建成和实现项目的长效监督管理、乡村的文化传承以及文化遗产的保护等,更是一个持续性的过程,紧靠一方之力难以达到最终效果。仙姑村“最美乡村”建设已完成规划、基础设施建设,后期建设着力点应放在乡风文明的打造。然而,目前仙姑村本地村民在好人好事、敬业奉献等榜样引领上,先进典型不多;对于村庄的历史遗迹保护、文化资源开发等方面意识不强,对传统文化的保护与传承效果不明显。

三、“最美乡村”合作治理再思考

乡村振兴离不开“政府+村民+社会资本”的多元合作治理主体,唯有拓宽乡村产业发展渠道,助推村民自治,才能实现高效共治效应。

(一) 分级引源,健全长效机制

要发挥好有限政府“有能、有为、有效、有爱”权限和有效市场的功能,寻求合作共治的最佳模式。首先,要健全分级分类投入体制。政府各部门要明确自身的事权和投入责任,形成“中央支持、省级统筹、县级负责”三级联动的农村基础设施投入体系和三级分类投入机制。包括:建立健全以政府为主,社会资本和村民参与为辅的公益类的项目投入;建立健全政府、社会共同投入为主、村民投资为辅的低收益项目;建立健全以市场主体和村民共同投入为主,政府参与的高收益项目。对贫困地区和重点区域,政府要建立相应的补助投入体系。其次,政府要发挥投资的引导作用。在合作治理中支持农村基础设施建设采取投资补助、以奖代补、先建后补、财政补息等多元化方式,鼓励美丽乡村项目建设,积极引导政府和社会资本合作,带动社会资本要素流入乡村。最后,要加大金融支持力度。相关金融机构要关注乡村振兴战略,创新渠道扶持涉农组织、企业和个人。一方面,要加大对农村基础设施的信贷投放,提升农村金融服务水平;另一方面,要通过创新业务模式、探索和完善收费权、特许经营权等新型担保融资方式,激活农村社会投资建设主体的融资能力。在制度建设上,要鼓励企业、社会组织和个人通过捐赠、帮扶、项目承包等多种形式,参与到乡村基础设施建设和运行管护中。

(二) 合作增效,激发社会资本活力

社会资本可以直接对接市场需求,依靠科技兴农、产业升级、电子商务等渠道拓展市场。一方面,充分利用好社会资本的优势,拓宽龙头企业对乡村产业转型升级的辐射面,增强村民对市场的需求判断;另一方面,将优秀的企业家精神和自由竞争机制引入村庄治理中,改变传统乡村“熟人治村”的格局,解决村庄治理低效、成本高等难题。此外,社会资本的个体在参与乡村治理的过程中,自身的责任感、认同感以及担当意识也应逐渐加强。在这个过程中,政府要做好社会资本参与主体的引导、协调工作,让参与乡村治理主体在实现个体价值、获得利益的同时,也能实现个人利益与公共利益的共融。要发挥党建引领作用,为乡村合作治理指明发展道路,为社会资本入驻乡村治理提供更多扶持。投资企业个体要积极参与乡村建设和项目投资中,利用自身的专业性和对市场的敏锐性,帮助村民解决发展治理中的难点。

(三)汇聚民意,扩大村民自治覆盖面

上争政策,下聚民意,充分激发村民群众参与乡村共建的热情, 营造“乡村建设你我共参与”的良好氛围。首先,要拓宽村民参事议事的渠道。提高不同区域村民代表的配比,尤其是要多听听地处偏远、基础设施薄弱区域的村民意见,畅通“自下而上”反馈渠道。引导村民积极参与农村人居环境规划、建设、运营和管理的全过程,通过宣传培训、政策引导、教育管理、典型示范、服务指导等各种方式和途径,把乡村治理的决策权、参与权、知情权与监督权交给村民,真正实现村民自治、乡村自治。邀请村民代表参与基础设施项目选择、建设内容确定、工程质量监管验收全流程,进一步调动村民参与基础设施建设的积极性、主动性和创造性。其次,积极探索和建立“村民投工投劳”参与乡村建设的新模式。积极培育村民参与重大项目建设及运营维护管理,让其成为公益性基础设施运行维护的重要力量。发挥好“老田头”、农民工匠的示范带头作用,让村民积极投入到乡村振兴战略当中。最后,建立健全村规民约机制,与社会主义核心价值观形成互补效应。先“约”后“规”,积极引导村民自我教育、自我服务,成为乡村治理中文明村风、清廉政风的缔造者和监督者。

(四)拓宽产业渠道,共享乡村美丽效益

“最美乡村”建设不是“千村一面”,而是展现“一村千面”。仙姑村已经走在“最美乡村”的前列,它是道家养生的乡村旅游升级版,后续的发展还是要依靠茅山旅游的大发展。因此,乡村振兴贵在立足长远,既要注重乡村建设的阶段性,更要看到乡村治理的长期性和艰巨性。只有积极把社会资源要素引入乡村振兴项目中,大力发展新兴农业产业,拓宽项目产业的落地渠道,才能真正意义上激活乡村振兴的活力。同时,要从乡村资源禀赋出发,充分挖掘乡村独特的文化内涵。做足乡村文化产业,保留乡村传统手工技艺,实现传统产业升级换挡,让集聚效应辐射周边村庄。由点到面、由“精品”到“全面”,形成“最美乡村”的协同推进,让“环境优美、产业增效、村民致富”的福祉,更多、更公平地惠及全体村民。

本文系2019年度全省党校系统调研立项课题“乡村“三治”背景下合作共建治理研究——以“最美乡村”仙姑村为例”(编号XT1998-17)的结题论文。

(作者单位:中共常州市金坛区委党校)

【责任编辑:江辰】

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