1984年，国家批准建立了大连、青岛等14个经济技术开发区，由此掀开了全国建立发展开发区的热潮。开发区设立之初，一般是在城市划定小块的区域，其主要任务是招商引资、兴办项目、创新科技、发展产业。随着我国改革开放的不断深入，经过40多年的发展，我国的开发区发生了天翻地覆的变化，已经成为我国对外开放的重要窗口、科技创新的重要基地，成为我国经济发展的主战场和重要增长极，仅219家国家级经济技术开发区，其生产总值、财政收入就占全国10%左右，进出口贸易、利用外资占20%左右。与此同时，开发区政治制度建设滞后的矛盾则开始显现，作为一个纯粹的经济功能区，它在行政体制上是上一级政府的派出机构，不是地方一级政府，又实际行使着地方一级政府的职权，以不完全的“准政府”管理机构来履行完全的政府管理职能。开发区没有一级国家权力机关，上一级人大及其常委会对开发区重大事项决定和监督等职权的履行较为薄弱，在不少地方还没有真正开展起来，由此带来的经济社会发展与民主政治建设不协调问题引起了越来越多的社会关注。

黄胜平同志长期从事开发区工作，为推进人大制度在开发区系统的延伸和发展，他从理论和实践方面对开发区人大工作作了一系列尝试性的创新，近期出版的《中国开发区人大工作探索与创新》一书是他理论研究和实践探索的全记录。该书主题鲜明，内容厚重，理论研究聚焦问题，实践探索贴近实际，具有原创性和探索性，正如全国人大常委会研究室原主任程湘清在序言中所说，该书是“开发区第一线的作者，撰写开发区人大工作的第一手材料，也是全国第一本从理性思考和实证研究两个方面研究和探讨我国开发区人大工作的一本出版物”，弥足珍贵，颇有价值。

“开发区不能成为经济的巨人，民主政治建设的矮子”

作为产业、人才、科技、资本集聚区，开发区已经成为区域内先进生产力发展高地，成为一个具有全部城市主要特点和社会要素的真正意义上的多功能城市综合区。由于开发区管理体制和政治制度的先天不足，开发区的运转和日常工作主要靠行政权力管理，环节少、决策快，存在权力过度集中、决策风险大等问题，人民群众知情权、参与权、监督权缺乏，“小政府、大社会，小机构、大服务”的运行模式，已经不能适应开发区经济社会发展需要。推进人大制度在开发区全覆盖，努力发挥开发区人大职能作用，可以为开发区治理提供合法支持和制度供给，推进开发区治理制度化、民主化、法治化、效率化、协调化等现代化目标的实现。

开发区随着产业经济的发展，土地和社会资源不断增加，内外资企业与产业工人数量大幅上升，新社会阶层、新社会组织形态不断涌现，已由经济功能区转变为多元化、多功能城市综合区。作为一个市场化、国际化程度较高的区域，公众在对外交流与发展过程中逐渐成为具有开放思维、开阔视野的社会个体，成为面向社会竞争、自身发展的主体，对全局事务以及政治的关注、知情、参与的要求越来越高，不同利益主体要求通过政治参与影响政治决策，以争取、实现和维护自身利益。建立健全公众政治参与制度，为公众提供足以顺畅“表达”与“参与”的人大制度资源和空间，是开发区治理体系和治理能力现代化的迫切需要。

书中《健全人民当家作主制度体系，探索和完善开发区人大制度》《加强开发区人大工作是全面推进依法治国的迫切需要》《在开发区建立人大制度符合国家宪法》等研究论文分析了新的历史时期，开发区遇到的发展难题，提出了“开发区不能成为经济的巨人，民主政治建设的矮子”，开发区治理体系不仅应有招商引资、科技创新、产业发展等经济功能，还应该包括政治建设、社会发展等体制机制和法律法规安排，完善和发展开发区治理体系必须加强开发区民主法治建设，而开发区民主政治建设的重中之重在于开发区人大制度的建立和完善。

“推进开发区人大工作，离不开开发区人大理论的引领”

由于我国开发区发生发展的历史不长，开发区人大组织的建立和健全也是近几年的事，因而开发区的理论建设还相当薄弱。近几年，虽然各地有一些关于开发区人大的理论探讨文章，但却是零星的，而不是全面的，或者往往是限于工作层面的，而尚未深入理论层面。推进开发区人大工作发展，亟需理论研究的支持，以此廓清疑虑，匡正偏差，指导实践。

在推进开发区人大工作过程中，一些同志认为，设立开发区，目的在于形成相对特殊的政策体系和精简高效便捷灵活的体制机制，如果将人大制度延伸过来，实现开发区人大民主，势必会影响开发区政府决策和办事效率，最终会影响开发区发展。书中《推进开发区人大工作会影响开发区工作效率吗》分析了民主与效率的辩证统一关系，指出将开发区人大工作与开发区工作效率简单对立起来的认识是片面的，在实践中也是非常有害的。民主要求在群体活动中保障多数人参与集体意志的形成，是获取多数人共识、形成集体智慧的重要制度形式。在运作机制和规范上，民主强调充分的决策参与性、透明公正的程序、决策论证的选择性、不同意见的争论和探讨、保障决策形成的多数决定等。效率原则追求的是以最小的政治投入实现管理效益和预期政治效果的最大化。按照人大制度而实施的一系列民主程序，对于开发区政府管理的效率，也确实存在一定的牵制，但更有可以统一的一面。开发区政府的决策和政策体系是否正确和正义，更具实质作用的是民主，而非效率，遵循民主的原则应当优先于对效率价值的考虑。缺乏民主制衡的运行体制，不能为开发区稳定可持续发展提供可靠的制度保障，而且由于民主参与机制的缺乏，高效决策的执行效率也难以保证。因此，从全局和长远发展来看，贯彻民主原则，不仅不影响效率，反而在深层次的互动关系上对开发区政府管理的效率有着重要的不可替代的长期保障和促进作用。

“推进开发区人大工作发展，需要发扬开发区人的开发精神”

开发区是我国改革开放以来出现的新事物，作为改革发展的“试验区”和“先导区”，具有探索创新的基因和传统。开发区人大工作是一项全新的事业，目前开发区人大在国家法律法规中尚是空白，在实践中也没有现成的经验和模式借鉴，以招商引资、开发建设为主要任务的开发区，没有或者缺少人大工作的基础和条件，没有或者缺少人大工作的传统和氛围，因而开展开发区人大工作比较困难。作者担任无锡高新区人大工作联络委员会主任和无锡市人大常委会新区工作委员会主任以来，以强烈的社会责任感和政治使命感，大力弘扬开发区人的开发精神，坚持一切从实际出发，解放思想，积极探索，敢于突破，不断完善和发展开发区人大工作体制和机制，不少思路和办法从无到有、从不完善到比较完善、从不成熟到比较成熟，力争走出一条符合开发区实际的人大工作新路。

与此同时，在全国人大系统至今尚未有专门部门管理和指导开发区人大工作的情况下，黄胜平和他的团队充分利用全国开发区人大研究会及开发区人大工作联席会议这一重要平台，定期召开全国开发区人大工作联席会议暨研讨会，组织人大理论工作者和实际工作者以及相关方面的专家学者，积极开展开发区人大理论研究和学术探讨，调查总结各地开发区人大工作的成功实践，努力探索创造具有开发区特色的人大工作体制机制。书中《关于我国部分开发区建立政府、人大、政协组织的调研报告》《关于全国开发区人大工作的现状、问题和建议》《对全国部分城市开发区人大工作的调查与研究》《关于对江苏省开发区人大特色创新工作的思考和建议》《辽宁省部分城市开发区人大工作的主要经验和做法》等调查报告，总结了目前全国各地开发区设立人大常委会派出机构、设立代表联络机构、建立行政区意义上的人大及其常委会等多种组织形式，以及建立“准人代会”“准常委会”、人大代表单独组团等多种人大履职机制和形式，并提出了推进开发区人大工作发展的建议意见。这些调查研究成果从第一线的工作实践中提炼而来，在全国开发区人大工作联席会议发布后，有力地指导和推进了各地开发区人大第一线的实际工作，尤其对于目前全国不少省市区刚建立的开发区人大机构、刚刚起步的开发区人大工作，或者正在谋划和开展开发区人大工作的地区和单位，颇有参考和借鉴意义。

（作者单位：启东市人大常委会）

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