城镇化是现代化的必由之路，也是我国乡村振兴和区域协调发展战略的有力支撑。2019年3月，国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》提出，坚持新发展理念，坚持推进高质量发展，加快实施新型城镇化战略。这为我国近阶段新型城镇化建设指明了方向。

在当前研究新型城镇化的过程中，须注重政府角色的定位。在城镇化进程中，以美、日等代表的城市化先行发达国家的政府角色具有有限主导的特征，即政府的主导性主要体现在某些特定领域；部分拉美国家由于殖民主义等历史因素呈现政府无力主导的特征。与上述两者不同的是，我国城镇化进程中政府一度表现出全面主导的特征，这一定程度上有利于迅速提升城镇化率，但随着经济社会的发展，政策失效、负面影响等问题也逐渐显现。因此，我国政府在城镇化进程中的角色须由全面主导向有限主导进行转变。而在这一转变进程中，投融资模式是极为重要的一个层面，而国际经验表明PPP模式是解决新型城镇化建设中投资管理难题、推动新型城镇化建设可持续发展的有效手段。

一、PPP模式适用范围和新常态下新型城镇化建设面临的困境

国际上大多数学者或机构认为，PPP项目适用于基础设施类和公共服务类项目，而新型城镇化建设离不开基础设施和公共服务的完善。从这一点来看，新型城镇化建设过程中的项目可以利用PPP模式进行建设。另外，国务院有关会议文件指出，我国PPP模式推广应用的重点领域包括水电、核电、电信、农业、环保、教育、医疗、养老、文化产业等。

当前，我国经济已进入新常态，标志着经济社会发展进入一个新阶段，经济结构的调整和优化、培育新的经济增长动力以及经济增长方式的转变等是其主要特征。这使我国城镇化发展的内生动力不足、内需增长乏力、资源环境约束问题突出等发展障碍不断凸显。

（一）城乡收入、区域间收入差距拉大

从城乡差距看，城镇化的发展使城乡人民的生活得到了很大的改善，全国居民收入水平继续稳步提升，2018年城乡居民人均收入比为2.69，并呈不断下降趋势。但从基尼系数来看，2018年我国基尼系数为0.467，高于0.4的国际警戒线，说明我国收入差距仍较大。这主要是由于新常态下经济结构的调整和经济增长方式的转变，使得城乡产业结构不合理问题凸显，进而使不同群体的分配格局重新调整。从区域收入差距来看，我国的区域发展差异由来已久，东中西部产业层次差异更加明显，各地区呈现梯度发展格局，进而体现在居民收入上。以2018年为例，江苏、安徽、贵州人均居民可支配收入分别为38095.79元、23983.58元、18430.18元，差距可见一斑。此外，从衡量居民生活质量的指标来看，2018年城镇居民恩格尔系数为28%，农村居民恩格尔系数为30%，虽较前些年差距有所缩小，但还是体现出城乡居民消费结构的差异。

（二）城镇化发展质量总体不高

当前，我国不少地方城镇化发展总体质量不高，主要体现在城镇化空间布局不合理上。城镇化发展的整体规模不大，结构不尽合理，未能形成大中小城市和小城镇高水平的协同发展，一些中心城市辐射带动能力不足，而中小城市对产业和人口的集聚力不强，小城镇数量虽然很多，但大多规模小、服务功能差。近年来，随着经济社会发展，我国城镇化率不断提升，2018年我国城镇常住人口83137万人，城镇化率达到59.58%。同时，各区域之间城镇化率水平差异较大。2018年我国城镇化率排在前列的地区上海、北京、天津和广东，分别达到88.1%、86.50%、83.15%和70.7%，除此以外，江苏和浙江的城镇化率也分别高达69.61%和68.90%。而城镇化率较低的西藏、贵州和甘肃，分别为31.14%、47.52%和47.69%。经济较落后地区，第三产业发展受限，能发挥规模效益的支柱产业明显不足，加之基础设施落后，公共服务缺乏，都导致这些地方人口吸纳能力不足，城市功能难以强化，而产业发达、公共服务体系相对完善的城市则具备较强的人口集聚力。

（三）“新市民”的市民化进程缓慢

城镇化的进程就是人口向城镇集中的过程。进城的农民期望获得更高收入的同时，对医疗保障、子女教育等方面也有着同样的诉求。国家统计局发布的《2018年国民经济和社会发展统计公报》显示，2018年我国83137万城镇人口中包括了28836万农民工（城镇居住６个月以上的农民工及家属），截至2018年末，我国常住人口城镇化率为59.58%，但户籍人口城镇化率仅为43.37%，二者相差16.21个百分点。这部分人只是名义上的城镇人口，大多无法享受与城镇户籍居民同等的诸如医疗保障、子女教育等方面的基本公共服务。学界把这一现象称为城镇社会新的“二元结构”，而这种“半市民化的现象”也成为新型城镇化高质量发展的重要障碍。

（四）新型城镇化面临更强的资源约束性

目前，我国城镇化的快速发展很大程度上依赖于劳动力、土地和能源的大量投入，本质上来说是一种粗放式的增长。同时在产业发展政策的制定和实施过程中又过度追求经济增长的规模和速度，这样大量高污染、高能耗的工业渐渐成为一些地区的产业主体。和这些能源密集型、高污染企业发展相伴而生的就是环境污染和能源紧缺问题，这使城镇化的高质量发展压力倍增。在经济新常态和新型城镇化发展面临的资源环境硬性约束的条件下，如何把生态文明原则融入城镇化建设过程，凸显新型城镇化的绿色和低碳理念，是亟待解决的问题。

二、PPP模式在新型城镇化建设中的必要性分析

（一）PPP模式可以缓解新型城镇化进程中政府的财政压力

众所周知，资金短板一直是城镇化建设推进过程中面临的巨大问题，传统城镇化通过“土地财政”推动城市扩张和经济增长，但城镇化发展的内在质量却不高。如前文所述，我国新型城镇化进程中“半市民化的现象”较为突出，而“市民化”过程涉及到的教育、医疗、住房、社会保障和基础设施等，需要投入更多的资金，这对各级政府的财政来说是一个巨大考验。据有关专家学者预计，我国城镇化建设每年需要7万多亿元，占当前全国公共财政收入的50%-55%。而国家法律层面上对政府预算资金日益严格的监管，以及财政部近年来严禁地方政府违规举债，这使依靠政府投入来满足这么庞大的资金需求变得更加难以实现。在这种情况下，推广PPP模式将弥补政府在新型城镇化建设过程中的资金缺口。

（二）PPP模式可以提高新型城镇化建设过程中市场配置资源效率

有关资源配置问题的探讨在经济学界早有定论，当今世界绝大多数经济学家都认同“市场”是配置资源最有效的手段。在我国政府文件层面也对此作出了明确的界定，如党的十九大将“发挥市场在资源配置中的决定性作用”写入了党章，这个定位标志着社会主义市场经济发展进入了一个新阶段。新型城镇化建设需要巨大的资源投入，而这些资源的分配不仅涉及到政府，同时还涉及到社会资本乃至普通民众，如何有效配置这些资源是新型城镇化成功与否的关键。市政工程、医疗、教育等公共服务领域都是新型城镇化建设所涵盖的范围，PPP模式通过向社会资本在公共服务领域提供发展空间，既可以拓宽新型城镇化建设的融资渠道，促成资金投入机制的多元化和可持续性，激发社会资本的投资活力，为新型城镇化建设提供新的增长动力，又可以充分发挥民间资本的管理高效、技术创新等优势，提高公共服务与市民需求的匹配性，从而提高新型城镇化建设的市场化发展效率。

（三）PPP模式有助于提升新型城镇化公共产品和服务的质量

新型城镇化区别于传统城镇化的一个重要特征，是对公共产品和公共服务的质量提出了更高要求，而非简单的量的扩张。为大量“新市民”提供优质的公共产品和公共服务是新型城镇化建设必须面对的问题。PPP模式一般有三种付费模式来助力新型城镇化公共产品和服务等方面建设：一是政府直接付费模式，即政府直接向社会民营资本付费购买公共产品和服务，社会民营资本在其能接受回报率的预期下，提供供给能力范围内的公共产品和服务；二是使用者付费模式，即公共产品和服务的最终消费者对其进行付费，这一方面减轻了政府的压力，另一方面又使公共产品和服务的提供者与使用者能直接对接，促使供给方努力提升公共产品和服务质量以满足消费者的需求；三是政府补贴模式，即使用者部分付费，不足部分由政府代为补贴给提供者。以上三种模式无论哪种，都体现了政府在新型城镇化建设过程中对公共资源建设或运营权的部分让渡，使政府实现了从具体项目建设参与者到绩效考评者的转变，既减少了分担成本，同时也可以提升公共产品和服务的供给质量。

三、以PPP模式推进新型城镇化建设的对策思考

在经济新常态背景下，PPP模式对于缓解新型城镇化建设过程中的财政压力，提高公共产品和服务供给效率等有着较为重要的作用，但在具体推进过程中，各级政府部门还需要有一些具体的应对之策。

（一）完善与PPP模式相关的法律法规和政策

PPP项目建设程序较为复杂，从项目的立项开始直至合同签订这一整个流程都需要做好统筹协调，这对相关的法律法规、制度体系及合同规范标准等提出了较高的要求。

首先，建立健全国家层面有关PPP模式的法律法规。PPP项目运营时间较长，所有参与方均关注长期运营过程中出现的有关利益分配及风险控制等问题，现行法律法规在这方面涉及的较少，亟需完善。加快针对PPP模式的专门立法，可有效解决多部门联合监管的问题，明确规定各方权利义务，为PPP模式的规范可持续发展奠定法律基础。其次，加快制定与PPP模式相关的政策，并注重政策的可执行性。相关政策应当覆盖新型城镇化建设过程中适用PPP项目的各个环节，在个别方面应适当加强监管，并应有对项目运行过程中遇到的，如投融资具体方案选择、项目评估、风险分担及冲突处理等相关问题的应对方案，从而从全周期保证PPP项目的平稳、高效运行。

（二）做好PPP项目前期论证，保障社会资本赢利能力

进行PPP项目建设不能一哄而上、盲目跟风，必须做好项目的前期论证工作。一是做好对参与建设民营企业资质的论证，准入的标准要严格把控，相关资质的验证和审核不能马虎。二是做好项目本身建设的可行性论证。比如，项目是否适合采取PPP项目，项目所需资金来源和项目的地理位置选择问题等。只有做好项目前期充分的论证，才能提高项目的运行效率并充分发挥PPP模式的优势。同时，政府须尽力保障参与建设民营资本的赢利能力，不能为了自身需求而让民营资本陷入亏损境地，必要时政府应当给予适当的优惠以提升民营资本的积极性，如在项目后期的运营权上可以作适当倾斜以弥补民营资本前期投入太大可能出现的赢利不足现象，实现多方共赢，保证PPP项目的可持续发展。

（三）根据不同时期资金需求特点，分阶段推进PPP项目

针对某一具体地区城镇化建设过程中PPP项目的推进，需要考虑不同时期资金需求的特点，分阶段推进。在PPP项目建设初期，为提振民间资本参与建设的信心，主要应将其应用于基本能实现使用者付费、成本覆盖的领域，如垃圾处理等，待PPP模式成熟并逐步受到认可后，逐渐转向公益性较强、收益较低的项目进行投资和运营。这种分批次推广、分阶段应用的做法能避免盲目推进带来的后遗症。如一些以PPP模式建设的市政项目运营周期可能长达几十年，如果不经过详细的研究而匆忙开展，后期将可能面临民营资本投资方违约，项目成本过高政府财政无力承担等一系列问题。

（四）加快PPP模式相关人才培养，提升项目的管控效果

近年来PPP项目的运营实践告诉我们，人才已经成为一个PPP项目能否顺利平稳运行的关键要素，PPP相关人才的匮乏已成为一个普遍现象。因此，各级政府应当积极采取多方措施，解决这一问题。一方面，要加强人才的引进，如落后地区可以从发达地区引进，国内可以从国外先进地区引进，通过引进PPP模式的专业人才快速解决行业相关问题，同时也应当大力鼓励相关人员去发达地区甚至国外学习PPP项目管理经验，提升管理水平。另一方面，应当作长期的统筹规划，联动政府、高校、企业等部门，积极探索符合我国国情的本土PPP人才培养模式和机制。

本文系安徽省高校人文社会科学重点研究项目“经济‘新常态’下以PPP模式推进新型城镇化建设的对策研究”（编号SK2018A0789）的阶段性成果。

（作者单位：安徽商贸职业技术学院）

【责任编辑：江知】