治理有效是乡村振兴的重要内容和基本要求。当前，构建乡村治理体系的一个重要前提是解决“人”的问题，特别是当一大批能人走上村庄政治舞台时，规范其治村行为对“治理有效”至关重要。笔者通过对浙江省宁波市宁海、象山两县部分乡镇实地调研时发现，根据资源贫富和村庄规模，可将宁波村庄治理情形分为两类：富裕农村、城乡结合部的区域，村庄规模相对较大，农村经济发展好，村干部社会治理能力强，村党支部书记和村委会主任普遍专职化，村民满意度较高；相对贫困的农村，村庄规模相对较小，集体经济较弱，村干部治理能力弱，村干部兼职居多，村庄问题较多，群众不满意见也较多。由此得出，调研中的一些薄弱村，更需要“引雁归来”带领百姓致富，更需要“能人回归”在乡村治理中发挥作用，从而更好地确保农村安定有序，更快地实现乡村振兴。

一、宁波乡村治理中“能人治村”的实践

改革开放以来，随着村民自治制度逐步发展，一些有文化、懂经营、懂技术、有思路、有威信、有能力的人进入到乡村政治领域，这些能人逐步成为乡村治理中不可或缺的角色。在此过程中，能人主要依靠法律、村规民约、信任规则等方面，完善乡村自治组织的自我治理。近年来，宁波治村能人不断涌现。如奉化区谢界山村党支部书记陆宝法，3年来为村里争取500余万元资金，拓宽疏通1200多米河道；海曙区横街镇万华村党支部书记朱剑君，为村庄做规划、争项目、筹资金，启动旧村治理、新村建设，使万华村变身为“美丽乡村”。乡村能人的出现，极大地促进了乡村社会转型及发展，在一定程度上提高了村民生活水平，许多村庄旧貌换新颜。

“能人治村”现象之所以能够出现，表面上看是宁波乡村治理存在困境，实质是村民、能人、基层政府三者共同意愿产生的。当村民自治制度发展遭遇瓶颈、乡村治理绩效不如人意时，民众期待精英的出现，可以说“能人治村”是各方选择的结果。首先，站在老百姓的角度，最关心的就是民生和社会保障，他们需要一个强有力的领头雁。能人主政，不仅能对增收致富有所帮助，而且还关系到村庄未来的发展方向、村庄公共利益的维护等层面。许多宁波能人还会主动帮助一部分弱势村民解决生活困难，在村民中拥有很高的口碑和威望。其次，能人愿意竞选村干部，有的是出于谋取政治经济利益，但更多的是期望实现自我理想。一大批宁波能人对村子发展有感情，发自内心希望本村发展好。除了个别人希望通过当村干部使自己生意有快速发展的机会外，很多能人在事业有成之后选择叶落归根，放下企业，来做村官，回馈乡亲，这给予了他们极大的成就感。最后，对乡镇政府来说，能人的个人经营能力较强，在村庄里也比较有威信，会利用自己的资源四处“化缘”，在资金投入上往往也慷慨解囊。因此，由能人担任村干部是化解基层自治组织面临困境的良策，乡镇政府也往往极力挖掘本地能人，并千方百计“引凤归巢”。

二、乡村治理中“能人治村”的局限

（一） 能人权力过度集中，阻碍基层民主进程

一是普通村民参与不足。从长远看，能人当村干部连选连任，使得普通村民参与政治能力逐步弱化。再加上很多村务决策都是在村两委（或三委）范围内做出的，普通村民缺乏公共参与的知识和经验，出现了不关心村务、不主动参与村庄公共生活的政治冷漠现象。二是微贿选难以监管。“村级零招待”实施以来，由于“吃喝”在当前的农村工作中无法避免，有经济能人出来“以私贴公”或“慷慨相助”，这种日常状态下不平衡的人际关系，使得“贿选”在熟人社会内部无法得到实质性监管。三是对能人约束力较弱。乡镇考核分数所能影响的报酬或津贴只是能人账户较少的数目，甚至有些人在选举时就公开承诺，当选后的所有工资全部捐出。有的能人在参加竞选时严格要求自己，但当自身地位稳定后，其缺点渐渐显露出来，村里的事情搞“一言堂”。四是部分村“履职承诺书”变成选举的公开仪式。有的村照范本“画葫芦”，有的村“选前说大话，选后捡轻活”，有的村只顾眼前的形象工程建设，忽视长远的集体经济发展。

（二）制度规范性不强，造成人治色彩浓烈

一是缺乏民主程序。在实地调研中发现，有个别村照抄其他村村规民约或按照基层政府统一的模式制定村规民约，导致很多地方的村规民约不受村民认同，甚至很多普通村民不知道村规民约有哪些内容。二是村规民约可操作性弱。一些村规民约因缺乏村民的充分提议、协商、议定，导致了村规民约主体内容原则化，这些内容比较笼统，没有细化的附则读本，更没有可实践的执行力。三是党务村务公开不及时。“村级权力清单36条”的实施有助村务阳光运行，但调研中发现，仍有个别村未及时更新党务村务信息的情况，党务村务公开栏变成广告宣传站。

（三）能人素质仍须提升，工作能力滞后于新形势

一是能人素质有所欠缺。在调研中发现，相当部分治村能人的工作能力仍滞后于当前农村发展的新形势：中专学历以下的占半数以上，会熟练使用电脑的不足一半；对自身法律权利义务缺乏清晰认识，依法治村行为有待加强；对各项民主制度与措施，大多能够接受，但对进一步扩大民主没有过多期待。二是村干部老龄化现象严重。以宁海、象山个别村为例，村干部年龄偏大、结构不合理，被调查的村干部40岁以下的仅占9%，40-50岁的占50%，50岁以上的占41%。三是能人队伍非职业化、非正规化。近年来，宁波大力开展乡村建设，各种村庄建设任务众多，仅靠不脱产的、拿误工补贴的企业家村干部显然不足以有效完成上级交办的任务。

（四）能人梯队不够完善，后备力量难以留住

一是人才总量相对不足、底数不清。农村培养的大量优秀人才，尤其是有文化、有技能的青年人大多流向城市。同时，人才库没有及时有效更新信息，甚至有些在很多村还是空白。如象山县石浦镇某村，几年没有大学生村官，且缺乏40岁以下主职干部后备人选。二是能人晋升无门。优秀村干部缺少上升空间，无法转到乡镇及以上事业单位的岗位工作，除了连任、离任外，没有更多的选择。在选拔过程中，人选来源单一、面窄，并且相当部分农村后备干部的选拔，只在本村进行，人选质量有限，尚未形成一套贯穿选人、育人、用人各个环节的后备干部管理体制。三是工作补贴标准低，缺少保障。村干部的工作补贴在不同经济发展区域差异很大，如象山、宁海的村庄普遍较低，以第一产业为主的村低于以第二、三产业为主的村。以宁海西店镇某村为例，2017年专职村干部的年均补贴为3.5万元，重大项目考核奖1万多元，年收入普遍在4万元至5万元之间。另外，村干部未完全享受五险一金等社会保障，更没有离任后的待遇保障。

三、规范“能人治村”行为的对策思考

乡村治理是一个整体推进的系统工程，需要着眼长远科学规划，结合实际统筹谋划，针对问题精准发力。这就要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以实施乡村振兴战略为契机，以规范“能人治村”为突破口，因地制宜、对症下药，让一些空心村、后进村能够整装再出发的同时，更要注重以有效措施规范“能人治村”的行为，进一步激发乡村发展活力，推动乡村治理水平再上新台阶。

（一） 以促进自治合力为关键，规范能人权力运行

一是提高村民依法参政意识。乡镇党政部门需多在服务上下功夫，对农民群体进行政治素质培训，塑造他们依法办事、民主参与的行为习惯，摈弃落后狭隘的宗族观念；通过村民代表大会运行机制、村务监督机制等创新优化，为普通村民的政治参与提供制度铺垫；创造普通村民参与村庄政治生活的实践机会，创新村民自治的具体实现形式，提高村民政治参与技能。二是创新村民参与能人考核机制。由村民和乡镇党组织共同商定能人村干部的考核准则，在合法、合理的前提下以村民满不满意为标准进行能人村干部工作绩效考核，探索建立一套科学完整的绩效考评指标体系，并完善配套的奖优罚劣机制。通过对治村能人工作开展的情况进行量化、公开化，最终使村庄从能人一人独大的状态，真正转换为全村参与治理的模式。三是重视和引导农村文化性、公益性社会组织建设。通过社会组织提供和传播文化产品，利用文化产品所具有的政治性和意识形态性，重新整合农村社会，凝聚村民向心力，提高他们参与社会管理的积极性，使其介入到村庄事务管理中，发挥村党支部和村委会不能发挥的作用。

（二）以提高法治能力为核心，避免人治程度过浓

一是健全党务村务公开制度。将村级治理工作涉及的财务、事务等及时公开，建立规范的党务村务公开栏，要求每月一公示，并将每月党务村务公示作为村干部考核的硬性指标。建立统一规范的党务、村务、财务记录本，建立民主决策记录本、民主听证记录本、工程招投标记录本等，每半年检查一次。二是细化和规范村规民约制度。进一步创新富有特色的村民自治制度，积极推广宁海“村级权力清单36条”、象山“村民说事”，结合本地实际，由全体村民共同商定符合当地村民自治的“小宪法”。优化执行方式，由村治保主任和村务监督委员会共同负责对村规民约的落实情况进行监督，对违反村规民约且拒不执行处罚措施的村民，由村干部对其约谈或作出暂扣补贴等处罚，待村民执行完处罚措施后归还补贴；乡镇建立执行督导队伍，每季度对各村贯彻落实村规民约进行一次专项督查，通报问题，表扬典型。三是营造法治氛围。采取不同形式加强法治宣传，如编制乡规民约的歌谣、顺口溜；各自然村或者人口集中度高的地方举办具有乡村特色的法律文化演出；对关乎乡村实际、乡民生活的法律，有侧重地多宣传；树立法治先进形象，对于尊法、守法、懂得用法律解决问题的村民予以表彰，用榜样的力量使法治文化内化于村民心中。

（三） 以依靠德治内力为重点，有力提升能人素质

一是提高能人思想政治素质。在注重发挥能人能力优势的基础上，进一步强化能人道德素质建设，培育服务性理念、责任性理念和公共性理念；对能人进行党性修养教育，促进他们完成“政治人”的角色转变，树立起为人民服务的工作宗旨；加强对能人民主法治教育，让他们尽快摆脱企业家式的治理理念与方式；提高能人业务能力，定期开展村级组织相关业务培训。二是加强能人民主参政素质。公开选拔优秀人才担任村党组织带头人，全市范围内符合参选条件的党员均可报名参选，重点从县乡政府领导干部、机关事业单位工作人员、农村致富带头人、返乡创业人员、大学生村官、大中专毕业生、转业退伍军人等群体中选取。遵从“民主推荐及资格审查—竞职答辩—组织考察—任职上岗”的程序，按照“四议一审两公开”制度，加强乡镇党组织对能人村干部的管理。三是加强能人带动群众素质。进一步深化基层区域党建联合体建设，先进村的治村能人积极带动落后村的党建晋级，通过跨村任职、挂职互动、对口帮带、常态交流、党务联办等，发挥能人的示范带动和强村的龙头辐射作用，推动乡村治理、经济发展由“单兵作战”向“协同抱团”转变。

（四） 以激活人才动力为保障，完善能人梯队建设

一是拓宽发展空间。创新乡镇领导干部选择录用的途径和方式，每年择优选拔乡村治理成绩突出、能够带领群众致富的村干部为乡镇事业编制人员。可制定出台相关规定，村（社区）支书岗位上连续任职３年以上，可参加乡镇公务员、事业编的招考，有机会直接进镇领导班子。推荐政治素质好、参政议政能力强的优秀村干部担任各级党代表、人大代表、政协委员，为他们提供参政议政的平台。建立和完善村干部信息资料库，实行科学化和标准化管理，在一些集体经济较发达的村庄，逐步探索标准化的村官职业化管理运行制度，推动坐班制工作常态化，实行目标责任制和定期考核制。二是完善社会保障。探索在职村干部参照职工社会保险管理制度，在政策允许的基础上打破常规，制定操作性强的社会保险制度。在村干部的社会保障资金来源上，综合各地经济社会发展的实际情况，可建立由财政资金划拨、集体经济支付、个人出资自筹三者相结合的社会保障资金长效机制。建立和完善正常离任村干部生活补贴制度，村干部连选连任超过三届后可享受事业编制人员的退休待遇。三是提高经济激励。借鉴奉化区经验，可按照上一年该地区农民人均收入两倍标准落实村干部报酬，并在其中划出一部分作为绩效联酬考核奖，进一步建立年轻后备干部的待遇增长长效机制。尝试鼓励建立“农村发展基金”用于支持本地农村发展，从中提取部分奖励为农村发展做出贡献的年轻村干部。

本文系2019年宁波发展蓝皮书课题“宁波乡村治理中‘能人治村’现象研究”（编号GL18-5-22）的阶段性成果。

（作者单位：宁波市社会科学院社会发展研究所）

【责任编辑：江知】