农村产权制度改革可以将农民的财产权量化到人，实现农地资源的商品化、价值化、货币化和资本化，优化农村要素资源配置，促进农村健康快速发展。而乡村治理作为基层基础工作，直接关系到农业现代化和农村的长治久安，近年来农村产权制度改革的深入正加快解构传统乡村社会，乡村治理的基础与变量已发生了重大变化，治理转型成为迫在眉睫的任务。

一、农村产权改革与乡村治理转型的现实基础

（一）农村产权改革诱发传统乡村内部解构

1. 人口结构变化

“确权赋能、权随人转”消除了农民进城的后顾之忧，农村精英和青壮年劳动力加速向城市流动，就业非农化成为主流，当前嘉兴农村居民非农就业率已超过90%。现有农村人口老龄化日益加剧，5060人员已成为当前农业生产的主力，且进一步老化。同时，农业现代化与农村工业化使外来人口不断涌入东部发达地区农村，传统乡村社会的封闭性与开放性正在被打破。

2. 收入来源变化

产权改革后，随着乡村土地与劳动力等要素资源流动性增加，农民来自一产的收入已大幅度降低，更多依赖财产性收入与其他务工收入。如一个嘉兴农民收入包括“五金”：薪金、股金、租金、社会保障金、务农收入金，其中自主务农收入已不足总收入的10%。

3. 居民身份多元化

随着产权改革的加速推进，一部分农民流转了承包地，变成了“新市民”，职业也由纯农民向二、三产业转移，也有一部分农民仍然坚持务农，这样的新社区居民在生活中是社区居民，但经济身份在一定时期内仍是村土地承包人和集体经济合作社成员。农民分工分业和农村社区开放化，使农村居民兼具居民、村民、股民等多重身份。

4. 社区居民异质化

产权改革推动下的跨区域集聚，使农村社区不同身份、不同村落、不同户籍居民混居的现象普遍存在，同时外来务工的新居民购买或租住安置房，又加速了传统农村社区的异质化。如嘉兴七星街道江南新家园有居民1.4万人，其中土地征迁农民占35%，农房集聚租住居民占30%，外来新居民占35%，社区居民异质化明显。

5. 利益主体多样化

一是农民个体。农村产权改革的深入，随着居民、股民、职业农民等各种身份的分离与明晰，农民个体的权利意识大大增强。二是市场化主体。产权改革使土地大规模流转成为现实，工商资本和现代公司等农业生产主体，正以市场化力量影响农村的就业结构、产销组织和治理格局。三是农民新型合作组织。产权改革后不仅出现了股份经济合作社、土地合作社等新的经济组织，也使一批传统的农民合作组织通过再联合、合作与产业化，以应对新的市场风险与压力。

（二）产权改革深化使传统乡村治理的局限性凸显

1. “社区福利主义”与农民食利群体出现

在部分经济实力雄厚的强村或城郊村，随着土地确权与集体经济股份制改革的完成，部分农民仅凭合作社股民等“天然”身份，就可获取数额可观的流转金与股份分红，这导致一些人既缺乏继续劳动创收的动力，也不积极履行村民应有的职责与义务，更有甚者还参与黄、赌、毒、封建迷信等不良行为。这种“社区福利主义”短时间内滋生了乡村食利群体，不利于农村社会的长期稳定和良俗公序的形成。

2. 政经不分引发“村干部经济”

农村集体经济产权改革后，尽管大多数地区效仿现代公司建立了董事会、监事会、股东大会，但法人化治理改革仍处于起步阶段，股份合作社基本上仍由村两委人员兼任，经营管理决策的主导权掌握在少数人手中，政经不分、公私界限不清使一部分集体经济蜕变成“干部经济”。

3.村社基层组织难以有效融合和分置

产权改革后，原来散居的农民，通过跨村组甚至于跨镇（街道）集聚于城乡一体新社区，一方面，传统村落向现代社区转变的组织机构没有尽快建立，造成管理服务职能缺位。另一方面，传统村级自治组织与现代社区组织共存的情况普遍，村（社区）党组织、服务组织等机构众多，人员交叉、职能混乱使各基层组织融合与分置困难。

4.普通农户缺乏融入现代农业的有效途径

分散的农户与新的乡村精英产生了明显差异，集中表现在普通农户信息、技术和资金的绝对弱势，除了以职业农民身份投入自身劳动力外，缺乏其他融入现代农业经营主体的途径。单个农户动员乡村内部的社会公信、闲置资源与集体行动力尚且不足，难以找到合适的方式融入到农村现代经营体系，更加缺乏与乡村精英阶层的谈判能力，这使他们难以最大程度共享改革红利和现代化成果。

5. 村（社区）工作行政化倾向严重

一方面，村（社区）承担了政府部门包括民政、计生、城市管理等日常工作，还要参与“三改一拆”“五水共治”等专项工作，致使其工作不堪重负。另一方面，现行的村（社区）工作模式和作息时间一般都参照当地乡镇机关，甚至许多干部并不居住在本村（社区）内，很难有时间、精力和渠道与除老弱群体以外的各类群体沟通交流，导致村（社区）干部对许多深层次情况、倾向性、苗头性问题掌握不足。

二、嘉兴产权改革与村域善治互动融合的创新实践

（一）以股治村，增强村域治理的内生性与主动性

1. 股权收益提前内部置换，弥补村民突发性保障缺口

针对股东在养老补贴、住房廉租、大病救助、子女教育等方面急需资金的情况，允许股东在集体经济内部，将持有个人股份预期收益提前置换为现金。股权收益置换可以有效弥补农民因突发性需求引起的资金缺口，通过股权变通，及时解决权益人的困难，并缓解农村社会保障负担。

2. 股权增值收益积分制管理，激发维持公序良俗的持续动力

将年度社员义务量化成个人积分，在确保年度基准分红基础上，将增值部分与积分制紧密结合，开展差别化正反双向考核，依据个人得分情况实施差别化分红。从实施效果看，将股份增值部分实施“积分制”弹性化管理，在保障股民基本权益的同时，也激发了村民作为“社会人”遵守村规民约的主动性。

（二）政经分离，探索农村基层组织的分权制衡

1. 建立分权制衡机制，明晰基层组织职责边界

在完成股份合作制改造的基础上，开展政经分离试点，明确党建、管理、服务、经营等各自职能，建立农村基层组织分权制衡机制，在程序操作上实现“五个分离”：即人员资格、组织功能、干部管理、议事决策和账目资产分离。目前，嘉兴共有57个村（社区）开展了试点，政经分离成效初显。

2. 探索法人治理科学机制，激发集体经济发展活力

按照“父级”“子级”“孙级”三个层级，在村股份经济合作社内部，设置资产合作社和土地合作社，分别管理村股份经济合作社的货币化资产和未货币化的土地等资源性资产。其中，资产合作社可参照股份制原则，结合实际再设置资产经营公司，以入股、合作、租赁等形式参与其他市场主体经营。

（三）理顺农村社区组织，建立协同治理共同体

1. 理顺农村新社区组织内部关系

政府明确委托社区服务中心开展主要工作，党支部管理社区党建和干部，居委会管理社区，物业公司以及业委会承担社区日常生活管理工作，经济合作社从居委会中分离出来，重点对集体经济进行业绩管理，使之成为社区运营的主要经济来源。

2. 强化村（社区）组织全面融合

建立由村（社区）党组织、村（居）委会、村（居）民代表大会、监事会、集体经济合作社等机构组成的协同治理架构。如嘉善县桃源新邨社区成立了以社区党总支为核心，社区管委会、党员议事会、居民议事会相配套的“1+3”组织架构，社区党总支和管委会下设综合办公室、服务中心、活动中心、物业中心等“一办三中心”，同时注重对社区工会、团委、妇联等群团组织的领导，协助党支部、管委会做好社区建设管理工作。

（四）建立新型农民服务组织，探索小农户和现代农业有机衔接的路径

1. 建立农村资金联合互助组织

大力推动农村资金互助会、农民合作基金组建农合联资产经营公司等组织。如嘉兴市级财政出资300万作为农民合作基金的原始资金，建立农村资金互助会9家，入会会员749个，入会金总额1484.2万元，可为农民提供担保贷款1.5亿元。

2. 构建新型农业社会化服务体系

一是加强现代农业综合服务中心建设。嘉兴市投资1300多万元，建成综合性为农服务平台7家，其中县级2家、镇级5家。二是实现农业基层公共服务全覆盖。全市共建设“1+N”农技服务基地137个，构建了“12316”信息综合服务平台，实现一站式管理、一站式发布、一站式对接。

（五）开展“去机关化”整治，引导村（社区）基层组织职能归位

1. 村（社区）组织外观“瘦身”

要求村（社区）门口仅保留党组织、村（居）委会、村（居）监会、集体经济合作社的牌子，内部场所原则上只按主要功能挂1块牌。村（社区）办公场所只张贴办事工作流程，其他制度不再上墙。明确工作服务用房使用面积和配置标准，责令超面积与超标配置地区限期腾退整改。

2. 涉行政化工作“减负”

对于市级部门涉及村（社区）的创建达标项目，按照“省级及以上职能部门、人民团体文件明确要求需层层晋级的予以保留，其他创建项目一律取消”的原则进行清理。梳理基层自治组织应履行事项37项、协助政府工作40项，后者将作为政府部门工作进入城乡社区的“准入目录”。

三、深化产权改革与乡村治理良性互动的对策思考

（一）打破集体产权制度的封闭性，建立开放融合的治理环境

1. 完善农村产权市场交易体系

加快完善市、县、镇三级涉农产权交易机构，将交易品种由土地承包经营权逐步扩大至集体经济个人股权、集体建设用地使用权、宅基地用益物权等。完善产权交易政策咨询、资产评估、信息发布、交易鉴证、纠纷调处等中介服务。出台农村产权交易管理办法、农村土地经营权流转、集体资产交易、股权登记交易细则等一系列制度，完善农村产权交易监督机制。

2. 探索股权因时因势变动的机制

实施动静结合的股权管理方式，如在成员资格认定上，除以“村籍”认定外，适当设置一定比例的外来持股，以适应集体资产不断发展的现实需求，促进增资扩股、股权流转、股权抵押和跨社参股等形式的实现。

3. 建立区域性农权流转机制

打破产权固化带来的“社区福利主义”，对股权转让设置“社内优先、跨社次之、区域外最后”的优先级别，建立由内而外、由局部到整体的产权流转机制。在此过程中，为保障集体组织的控股权，可对股份转让比例设置一定的限制，对单个受让主体设置最高受让额度。

（二）加快涉农改革制度创新，先行先试农权改革前沿领域

1. 试行宅基地“增人不增地、减人不减地”改革

以现有宅基地为基础，按“一户一宅、法定面积”的原则，选择有条件的地方探索“房地合一”确权登记制度，在耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，开展“权随人走、增人不增地、减人不减地”改革，支持引导进城落户农民依法自愿有偿转让宅基地使用权。

2.试行农权抵押质押融资机制创新改革

创新农村综合产权抵押质押融资权种，探索农村综合资源产权融资，提高农民自主选择和自由搭配融资形式。完善产权违约处置机制，建立“涉农抵押质押产权收储中心+农村产权抵押保险基金+农村产权抵押贷款风险补偿基金”三位一体的多层次风险缓释机制。

3.试行集体经济组织市场化运营改革

积极开展集体经济组织市场化运营扶持政策创新。农业、税务、财政及发改等部门需在各自的职权范围内出台政策，重点完善有关农村集体经济组织的税收优惠和财政扶持政策，如房产税、租赁营业税、村集体企业所得税和个人分红税等主要税费的减免，明确分红的村集体减免等政策。

（三）促进政府与乡村良性互动，强化农民参与治理的自主性与自觉性

1. 寻找更有效的政府切入方式

一是要明确村两委的自治权力机制，将职能部门下派的各项行政事务交给社区工作站去做，村两委将精力放在社区居民自治、依法协管和监督工作上。二是对于乡村自治与民间组织，政府不一定要扮演直接援助者的角色，可以考虑对志愿性质的法律咨询、计划规划、科技普及等援助实施购买或补贴。

2. 搭建更有效的对话与协商平台

一是完善村民议事、论证、听证、评议等基层自治制度，引导村民参与民主议事，搭建如百姓参政团、阳光议事厅、百姓议事会等平台。二是大力培育农村的非政府组织、社区组织、农民合作社及协会等，提升农村弱势群体的社会资本和组织资本。

3. 推进基层建设网格化、微社化

加强推广以网格、微社为单位的微治理模式，推动农村基层治理扁平化、标准化、信息化，有效提升农村居民全面参与、议事协商、自我服务和资源优化等能力。

（作者单位：浙江红船干部学院、中共嘉兴市委党校）

【责任编辑：江知】