长三角区域地处长江经济带，经济发展活、开放程度高、创新能力强。但就目前来看，长江生态环境保护形势依然严峻。长江经济带污染排放总量大、强度高，废水排放总量占全国的40%以上，单位面积化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物排放强度是全国平均水平1.5至2.0倍。以水环境为例，根据《江苏省环境状况公报》，该省废水排放总量2003年为42.1亿吨，2015年为62.45亿吨，沿江部分地区水质已降至饮用水水质标准下限，水质安全受到威胁。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》强调，要“改革生态环境保护管理体制，完善并严格实行污染物排放总量控制制度”。《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》明确，“到2020年，生态环境质量总体改善，主要污染物排放总量大幅减少，环境风险得到有效管控，生态环境保护水平同全面建成小康社会目标相适应”。根据《环境保护法》，“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，因此探索生态环境治理现代化路径，成为长三角面临的一个重大课题。江苏省作为国家生态环境管理制度综合改革试点省份，南京市作为全国法治政府建设典范城市、国家生态文明先行示范区建设单位，机遇和挑战并存。

自2017年7月《民事诉讼法》《行政诉讼法》确立的检察机关提起公益诉讼制度正式实施以来，“推进检察公益诉讼，推动社会治理创新”这一理念得到越来越多认同。2018年江苏省委常委会通过《关于支持检察机关公益诉讼工作的意见》。同年江苏省政府要求“开展国家下一代互联网试点城市建设，支持南京等有条件地区先行探索建设‘城市大脑’”。随着大数据、云计算、人工智能等科技进步，可以借鉴线上线下一体化（Online To Offline，O2O）理念，通过以“城市大脑”为代表的数字化应用激活沉睡的数据资源，完善行政执法和检察监督衔接机制，加强行政执法信息化建设、完善行政执法监督网络平台、健全行政权力监督制约机制，支持检察机关公益诉讼，提升生态环境治理的系统性、整体性、协同性。

一、生态环境治理面临诸多挑战

（一）治理目标的一致性

社会治理需要将具有不同利益追求的参与者整合在同一框架内开展互动，从而实现整体利益最优化和个体利益最大化的平衡。社会治理的完善离不开参与各方的良性互动，朝着一致的治理目标而共同努力，即“同欲”“共济”。例如，根据《水法》，“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”。国家防汛抗旱总指挥部2013年批复同意太湖警戒水位由原350厘米上调至380厘米，增加太湖总体水量、环境容量，增强水体自净功能，有效保障水源地水质安全。但是太湖水位抬高30厘米，“顶托效应”明显，部分上游入湖水体交换速度放慢甚至缺乏流动性，容易导致水质下降。

（二）治理行为的有效性

社会治理离不开政府、市场、社会等参与各方的平等对话、民主协商、科学决策。例如，根据《水污染防治法》，负有水污染防治监督管理职权部门的有生态环境主管部门等九个部门，形成“九龙治水”局面，政策冲突、多重执法、责任推诿等问题时有发生。以渔业为例， 2018年的水产养殖总产量超过5000万吨，占我国水产品总产量的比重达78%以上，是全球主要渔业国家中仅有的水产品养殖量大于捕捞量的国家。但一些地方采用高密度、不合理的投饵型养殖方式，造成了水质污染等负面影响。

（三）信息沟通的对称性

社会治理离不开参与各方的良性沟通，破除信息孤岛、信息壁垒。例如在跨部门、跨地域环境治理过程中，部门之间、地域之间都会有所保留地共享信息，而不是和盘托出。在南京市检察机关办理的该市第一起公益诉讼案件——江苏安伟再生资源有限公司污染环境案中，犯罪分子多次将含铅酸性废水直接通过雨水窨井排入城市管网，最终通过支流对长江水系造成污染。这类案件之所以发生，一定程度上正是因为在水质监测方面的不同规定造成监测数据共享困难，进而造成污染线索发现困难。

（四）治理责任的分散性

在社会治理领域，由于责任分散等原因，参与社会治理的某些个体会产生“搭便车”的投机心理或行为，俗语“一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃”反映的正是“自己不担当指望别人去担当”的心理和现象。这种“集体冷漠”正是导致“公地悲剧”现象频发的重要原因之一。例如，在2018年9月洪泽湖跨境污染事件中，尽管淮海经济区核心区八个地级市于2012年7月签订了《关于环境保护合作协议》，但是上游出现水质问题后，却对下游进行“突袭式”泄洪，以达到转嫁污染的目的。

二、大数据＋信息共享，加强行政执法信息化建设

（一）推动政务信息资源共享

江苏是全国首批生态环境大数据试点省份，省内各地可以根据《政务信息资源共享管理办法》，依托政务网信息共享平台与检察机关进行横向跨部门、纵向跨层级、面上跨地域的信息共享、政务协同，实现环境数据的融合、多维联动。针对不同部门的信息系统各自存储政务信息数据，导致数据非结构化，难以为生态环境治理提供标准化、统一化、便利化的公共服务的实际，长三角区域党委政府可以成立大数据中心，接入12369、12345等综合执法信息平台，完成相关政务部门数据整合，与检察机关实现数据对接，加快推动“部门业务数据”向“公共数据资产”转化。

（二）推动科学数据资源共享

根据《科学数据管理办法》，通过大专院校、科研机构合作建设科学数据中心，整合长江资源库、大气科学数据库、土壤科学数据库、湖泊科学数据库、海洋科学数据库、生态系统与生态功能区划数据库、资源环境遥感数据库、人地系统主题数据库等，推动科学数据开放共享。例如，通过遥感卫片实时监测环境资源开发利用与保护情况，按月判读出相关变化，进一步落实环保领域两法衔接机制，实现更加顺畅的部门联动机制，确保环境资源得到实时保护。又如，通过农业科学数据共享中心布点的能360度旋转的高清探头，实行全方位、全天候、多角度、高频次的实时实景远程监管，确保新增破坏环境资源行为的早发现、早报告、早制止。

（三）推动舆情监控信息共享

运用搜索引擎、站内搜索、新闻定制、微博关注、网页监测等技术，全天候监测涉及重大环境事件的网络舆情信息。例如，2014年5月江苏靖江水污染事件引发环保舆情，最终导致江苏省人民政府首次单独作为原告向排污单位提起诉讼要求支付生态环境损害赔偿。政府和检察机关可以对可能涉及公益诉讼的舆情热点实行统一登记、逐一排查，对有价值的信息、能成案的线索及时跟进，为全面开展公益诉讼工作挖掘、储备资源。

三、云计算＋线索发现，完善行政执法监督网络平台

（一）构建举报受理平台

网络平台可以开通“一键报警”模块，具备报警位置实时显示、地图导航无缝对接、静默报警保护安全等功能，一方面避免群众在用语音举报环境资源公共利益受损案件可能遭遇的生命财产安全威胁，最大程度保障举报人安全；另一方面可以根据导航及时派员赶到事发现场。可以开通“公益眼”“随手拍”模块，通过现场图片视频实时传输实现举报现场直接可见，便于及时固定现场图片证据，尽可能避免到达现场后证据灭失。可以开通“在线答复”模块，方便随时联络或答复举报人，对提供重要线索并经查证属实的举报人，酌情给予一定的精神或物质奖励，实现举报事项全程留痕。可以设置“云图”“地理信息系统应用”等模块，通过飞机航测、雷达探测等远程侦查系统等科技装备或者人工监测手段，清晰直观地知晓长三角区域环境污染动态指标，为环境污染形势分析、生态治理智慧决策“插上”信息化“翅膀”。通过具备数据比对、情报分析、定位布控等功能的“应急指挥系统”实现一体化指挥控制和全纵深精确打击，并通过电子地图全景展示生态环境治理情况，形成可倒查、可回溯的全流程动态化监督机制，使“护短遮丑”成为不可能，使“动真碰硬”成为新常态。

（二）构建协同治理平台

可以突破部门壁垒，推动构建生态环境智慧治理平台，整合生态环境、水务、国土、交通、农业、渔业、建设等相关部门系统的政务信息等电子数据，全面呈现“水体、大气、土壤、三废”等生态环境与行政执法相关信息，打造集合生态监测、风险预警、快速反应、治理评价等功能的运作机制。检察机关可以通过平台具备的打防结合、追根溯源、厘清责任等功能，强化大数据、云计算等综合应用能力，为生态环境治理提供决策支撑。例如，南京市通过污水处理监管信息平台对污水处理厂开展水质、水量、污泥的实时监控、预警报警。地方政府可以推动完善地区环境质量监测网络体系建设，也可探索跨越行政区域界限建立流域性环境监管机构，将各地市、各部门相关信息系统整合成为一个平台，实现一个平台管流域，统一履行流域环境监管职责，通过访问控制、身份鉴别、单点登录和协同办公，以强有力的组织保障确保做好跨区域污染防治工作。

（三）建设跟踪问效平台

国家环保督察办2018年相继通报泰兴滨江污水处理有限公司、泰兴化工园区、沙钢集团对中央环保督察组2016年交办的环境污染问题重视不够、整改不力。检察机关可以从环保督察暴露出的问题以及已经作出的行政处罚入手，通过实地走访调查，发现以罚代管或者不作为、慢作为等问题线索。以入选“2017年度中国十大公益诉讼”的湖北省公安县检察院诉县环保局怠于履行法定监管职责行政公益诉讼案为例，该案是因为企业向长江直排废水在被当地环保局两次行政处罚后仍然生产不停、排污不断。检察机关可以通过对环境资源执法工作进行统筹巡查、效果评价，利用网络平台公开行政机关履职情况，吸纳公众参与并征求舆论监督和社会监督意见，督促行政部门更好地解决环境问题，走出地方保护主义的窘境。

四、人工智能＋数据分析，健全行政权力监督制约机制

（一）行政主体的智慧认定

在司法实践中，往往会遇到涉案行为涉及多个职能部门的问题，因此责任主体认定成为关键环节。通过人工智能＋行政执法公示，可以实现责任主体的智慧认定。党的十八届四中全会提出，要“建立执法全过程记录制度、严格执行重大执法决定法制审核制度、推行行政执法公示制度”。按照试点方案，生态环境、市场监管等40个部门均要按照“谁履职、谁公开”的原则负责本部门行政执法公示工作。根据生态环境部最新通报，2017年全国所有市县级环保部门均已建立“双随机、一公开”监管制度，检察机关可以通过行政执法公示快速准确地认定责任主体。

（二）排污单位的精准监督

检察机关可以通过中央和地方开展的环保督察确定监督重心，也可以运用人工智能分析研判排污单位的生态环境风险、侵权违法情节。检察机关可以针对一般排污单位、重点排污单位、特殊监管对象，通过信息系统设定不同的监督频次。这一监督模式节约司法资源，对于维护公平竞争的市场环境更具科学性和公平性。另外，可以通过污染源监控监管数据、环境执法数据、风险预警数据、环评审批决策数据、水质智能监控数据、土壤环境监测数据的分析研判，按不同污染因子进行分析，通过行政处罚大数据和人工智能技术，迅速锁定污染源源头。

（三）数据造假的快速认定

自2017年《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》印发以来，多起环境监测数据弄虚作假案件被查处，涉案主体有环保部门、治污企业、排污企业、环境监测机构。为确保环境监测数据真实可靠，可以基于人工智能、大数据技术，以社会经济和科学数据、监测大数据以及舆情分析大数据为参照数据，深入挖掘监测数据与参照数据之间的内在逻辑，通过大数据智能分析体系，发现异常。首先，通过数据连续性、重复性、波动性、差异性、显著性分析和相近时空判别法，发现并识别异常监测数据，例如监测数据忽升忽降、明显改善或恶化。其次，运用相关性分析法，通过对经济发展、产业结构、周边污染源分布等社会经济数据分析社会经济发展和产业结构调整是否能支撑环境质量变化。再次，运用一致性分析法，分析网络平台、社交平台的舆情，动员社会力量，共同监督环境质量监测。最后，通过视频监控或现场排查发现或排除人为干扰因素或运营管理因素，严格落实《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》，也可以“假数据”为线索，顺藤摸瓜发现“真污染”。

（作者单位：顾 烨 南京市雨花台区人民检察院；徐 进、李迎春、朱秀斌、卢莉平 南京市人民检察院）

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