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区域更高质量一体化发展:目标与内涵框架

作者:高丽娜  宋慧勇  姚 萍   文章来源:本站   点击数:45   发布日期:2020-1-17

区域一体化、高质量发展是国家战略层面的重要关键词,在首届进口博览会上,国家主席习近平提出“推进更高起点的深化改革和更高层次的对外开放”,“支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略”,对实现更高质量的一体化发展提出了更高的目标要求。以京津冀、粤港澳大湾区、长江经济带、长三角等为代表的区域一体化发展,引领与示范效应逐渐显现,是新发展阶段动力变革、经济高质量发展实现的重要战略空间。

区域一体化发展过程中,始终面临“区际关系”这一核心问题,体现在“核心—外围”区域之间、中心与次中心、外围区域之间等不同层面;同时,在一体化发展的不同阶段,区际关系又处于动态演化中,这既是发展的结果,同时又构成新一轮发展的约束条件。在我国区域一体化发展的早期阶段,以发展效率为导向、从解决激励问题入手,制度设计与政策实施中往往决定了“中心化”偏向的道路选择,实现整体经济实力增强的同时,也造成区际关系事实上的失衡。随着一体化发展进程的推进,区域间共生式演化逻辑日益显现,“依附式”发展面临诸多障碍,而脱离区域特性的产业同构现象、次区域的交通一体化问题等,大多与区际关系失衡引致的利益冲突有关,在行政区利益约束下相对碎片化的行政管理模式,难以就跨区问题采取一致性措施。明确平等合作与区域高质量一体化发展的关系,能够为异质区域深入参与一体化进程、完善一体化推进政策框架提供借鉴。

一、“新一体化时代”:区域竞合起点重塑

我国经济发展进入新阶段,从国内层面来看,经济由高速增长向中高速增长转化,比较优势面临转换;从国际层面来看,后危机时代世界经济格局重构进程仍在持续,由技术快速迭代产生的不确定性增强,这是“新一体化时代”面对的重要宏观背景。

首先,技术创新与扩散的空间锁定效应趋于弱化。现阶段的中国经济发展,面临技术后发优势弱化与自主创新空间锁定效应松化并存的局面。一方面,技术升级加速,驱动产业快速迭代,而“干中学”带来的后发优势逐渐丧失,自主创新的内生需求日益凸显;另一方面,组织间创新分工日益细化,强调水平式分工与合作,从区域层面来看,区域创新系统中创新核心的作用仍十分突出,但其空间锁定效应呈现弱化倾向,为打破创新过程的“路径依赖”提供了可能。从创新扩散维度来看,现代技术创新扩散特征使“蛙跳式”扩散成为可能,为技术创新外围区域发展提供了新可能。

其次,全球生产碎片化趋势渐显。在世界市场不确定性增强的同时,以智能化、数字化、信息化为主要特征的第三次工业革命,特别是“互联网+”的发展在相当程度上弱化了物理时空的约束,再加上快速交通通讯网络的不断完善,为不同类型区域在新发展环境下把握动态比较优势、实现发展路径转换提供了可能。工业经济时代,要素成本驱动的发展,侧重于规模经济效应,而由规模经济主导的区际分工具有较强的路径依赖特征;知识经济时代,技术创新的不确定性、多样性、分散性等特征,与市场对产品及服务的差异化、个性化需求特征交互作用,为分布式、定制化、碎片化的生产模式提供了技术支撑与市场空间,集聚型、规模化产业链的纵向分离格局将可能向智慧化、网络化的横向协作系统发展。

第三,区域发展过程日益呈现共生化特征。伴随要素流动性的增强,区域一体化进程深化有利于拓展区域价值链,深化分工的广度与深度。区域间相互依赖、相互影响的程度不断增强,行为协调的必要性凸显。区域一体化发展过程的本质特征在于系统的自组织性,因此,各主体、各子系统平等性、功能性作用的发挥尤为重要。多元性、平等性和适宜性是一体化区域中各主体、子系统间非线性关系网络自组织演化的逻辑前提,也构成系统整体演化的基础。一体化发展过程中,核心区与外围区承担差异化系统功能,发展具有显著的空间关联性、时间继起性,合作是集体的最优选择,非合作冲突将损害集体行动的有效性。

二、区域更高质量一体化发展的目标多元化

新发展阶段,区域一体化发展目标升级是我国比较优势动态演化与宏观背景转换共同作用的必然要求。我国的一体化探索起步于紧迫问题的解决为导向,针对具体问题、分步骤进行,集中体现在长三角、珠三角一体化推进过程中,在相当长的时期并未形成清晰的目标模式。而一体化发展到新阶段,由于区域要素结构、经济基础、发展环境等系统性变化,发展目标的多元化需求日益迫切。

(一)由侧重经济一体化到全方位一体化目标的转化

前一轮区域经济一体化发展更多侧重于效率导向,提高要素使用效率的同时,推动综合实力的提升。当实现经济总量提升的目标后,结构性失衡问题凸显,对长期发展构成极大约束,外围区域发展的滞后不利于核心区域的市场开拓、区域竞争力提升。因此,新时代的区域一体化发展,不仅强调经济维度,对生态、社会、文化等多维度的一体化目标提出了要求,是更高层次的一体化,需要重新审视与定位“核心—外围”框架下的区际关系。这种多维度的一体化发展目标的实现,遵循自觉行动逻辑,特别强调多元主体的参与度提升。前一轮一体化发展,尤为强调“自上而下”式的政策推动,尤其在产业规划、交通规划及政策协调方面发挥着关键性作用。而全方位一体化目标导向下,需要全员动员、参与,更加注重差异化微观主体的自觉行动。

(二)制度层面:由碎片化、集成式管理向协同化、网络式治理转化

这是制度化建构的核心。以户籍为基础的一系列制度性分割(教育、就业、社保等)事实上造成核心与外围区域间地位的分异,从而进一步强化不平等的空间结构。倾斜式、偏向性政策体系有力促进了综合经济实力快速提升,但这一过程由于利益失衡的存在而难以持续,重复建设、产业同构、要素竞争等都是这一利益动机驱动下的行为表现。区域一体化发展的根本目的在于整体发展质量提升,着眼于长期发展目标的实现,而各主体、子系统行为更多受局部、短期利益驱动,但其利益实现有赖于与其他主体、子系统实现合作、互动、协同。只有以“平等合作”为导向,合作伙伴选择、合作内容与方式等一体化框架才能确保各子系统合作收益下的合作可持续。原有的、基于行政集成式管理形成的管理思维亟需向基于网络化系统的现代治理思维转化。

(三)空间层面:由梯度式发展向全局式发展转化

随着“一带一路”倡议的深入推进,全方位开放格局渐显,伴随要素成本优势,尤其是以劳动力要素为代表的成本优势逐渐丧失,资本优势、产业工人规模与结构优势,以及大国经济产生的市场规模优势等逐渐显现,成为新时代我国参与国际产业链分工与合作的基础。对于区域经济来说,以往由于国家开放政策空间导向形成的梯度化开放与发展格局,在新时期出现重大转变,全方位开放格局带来的机遇为中西部地区,尤其是以往远离开放前沿、处于政策边缘区的非核心城市,提供了新的发展可能与空间。

三、平等合作:新时代区域更高质量一体化发展的内涵框架

新的发展阶段,需要在重新审视比较优势的基础上,以平等合作为基本出发点,重构“2.0”版一体化发展的内涵框架,实现差异化融合的高质量发展。平等合作的本质内涵在于承认合作各方利益诉求、发展差异性前提下,在一体化合作框架中体现“平等互惠”的新型共生关系。

(一)合作的对等性:理顺价值逻辑

在区域一体化发展的“1.0”阶段,“核心—外围”式发展带有较为明显的纵向层级、上下之分,强调“我缺什么,你补什么”,从而奠定合作各方的相对地位,又与行政管理体系中的横向格局相冲突,损害区域合作积极性。在这种由核心区域主导、外围区域跟随形成的价值逻辑中,外围区域处于相对弱势、被动的地位,往往以核心区域为参照、跟进模仿,从长期来看,不利于良性区域分工体系的形成。从行政层级来看,横向府际关系应是平等关系,但由于经济发展水平差异的存在而形成一定程度上的“依附性”关系,在产业结构调整、空间规划等领域不同程度存在。在“核心—外围”结构中,核心区域与外围区域间的支配与依附关系,暗含着等级性与从属性,矛盾与冲突往往因利益分配的事实性差距而难以回避。而由于地方政府经济理性的存在,引致府际关系竞争有余而合作不足的局面产生。因此,由“你有什么”与“我有什么”构成的要素互补发展思维,向“我们有什么”的整体性思维转换,是实现价值认同的基础。核心区域应逐步扭转或显性或隐性的由经济优势产生的、歧视外围区的倾向;外围区域也应转变或全面依靠、或抵制一体化的两极化思维。“新一体化时代”需重塑区际关系格局,构建基于主体间性关系之上的合作是基础工程。

(二)合作的对称性:互惠型一体化

改革开放以来,区域一体化进程在不断释放经济发展活力的同时,也促成核心区与外围区域合作成本与收益之间的非对称特征,引致不同区域间合作激励难以相容,成为约束区域高质量发展的重要方面。而利益分配上的弱势地位在相当程度上会削弱落后地区参与合作的积极性,对经济系统长期持续增长构成发展桎梏。劳动力要素(尤其是技术水平偏低的劳动力),流入流出的方向与规模往往以核心区域的市场需求为导向,而劳动力家庭等社会功能仍多由外围区域负担,同时较高素质人力资本的流出更加明显,对外围区域的经济发展构成消极影响。从产业转移的视角来看,外围区域往往是核心区域产业升级过程中技术相对落后产业的承接区、生态压力释放区。从生态系统角度来说,同一生态系统协同治理与保护任务需要成本分摊、收益共享,但目前各方尚未形成良性互动机制。只有准确认识区域在不同空间层级的功能定位,才能把握好发展方向,向放大区域品牌效应基础上的合作思维转换,如网络信息技术、大型科研设施开放共享、智能制造技术等提供的新型创新合作平台,降低创新门槛的同时,也适应创新分工细化、不确定性与复杂性增强引致的协同创新需要,不断重塑区域创新生态网络,也是新一轮一体化发展过程中不同类型区域重构其节点功能及新比较优势的过程。

(三)合作的系统性:共生型一体化

区域面临的共同挑战具有复杂性、动态性、相互依赖性等系统性特征,要求核心与外围区域作为发展整体,在经济、社会、生态等复杂关系网络中重新定位。新型技术的研发、成果转化及其市场化过程,日益重视由经济、社会、生态等多系统共同集成的区域发展环境,需要转变面向单一产业发展的要素集聚思维,形成面向产业生态的系统化思维。从必要性来看,一方面,地方政府因分权而拥有相对自主的经济资源配置权,其行为偏好在较大程度上直接影响微观主体行为,而“行政区经济”格局下,地方政府相对独立的利益主体地位得到强化,也是地方保护主义、重复建设现象产生的深层次原因之一,这是区际竞合格局不断重构的基本内在逻辑。另一方面,由于地方自利性投资偏好的存在,形成短期化行为特征,趋向于“重生产,轻创新”,正是我国市场规模扩张与自主创新乏力现象并存的内在成因,不利于长期经济增长。只有以平等合作为保障,形成区域品牌化发展共识,破除各类显性与隐性分割,才能有力促进更高质量一体化发展目标的实现。

(四)合作的多层次性:包容型一体化

未来产业的发展在很大程度上是基于学习、研究、创新与生产活动的融合发展,更加强调开放与共享条件下的要素集成,对区域经济发展提出了新要求。自主发展基础上的一体化区域成为未来竞争的主体,也是科技创新发展趋势的空间映像。主体间协作方式因新技术的应用而不断拓展,同时不断突破区域发展惯性,实现差异化分工基础上的包容性增长。区域要素集成能力的异质性在相当程度上源于要素集聚与扩散的空间机制演化。创新驱动发展过程中人力资本的作用日益凸显,人力资本要素流动性相对较强,并对其他要素流动产生直接影响。而较长时期以来,我国经济增长以资本偏向型技术进步为主,尤其是偏向效率水平相对较低的资本,在一定程度上抑制了效率水平相对较高的人力资本投入。偏向型技术进步对生产率的影响因时空变化而存在较大差异,取决于特定的知识生产过程及要素市场条件,由此构成多层次的区域合作,是实现发展模式转型、高质量发展目标的必要条件。

综上所述,为适应科学技术快速迭代、全球价值链空间格局重构的环境变化,以及区域发展阶段转换的内在需要,亟需推动一体化发展的目标体系与内涵框架升级。更高质量一体化发展并非改变一体化原理本身,而是由于经济发展到新阶段、达到更高层次时,需要实现一体化理论与新发展阶段特征的有机结合。通过对一体化发展过程中区际关系的反思,旨在以促进新常态下区际良性互动与价值提升、最终实现更高质量一体化发展目标为导向,助推平等合作的实现,突破由关系失衡诱发合作难以持续的困境,构建自主发展驱动下的更高质量一体化合作框架,从而促成自上而下的激励机制与自下而上的内生发展活力有机结合,激发不同区域自主发展活力,进而缩小偏向性政策导向造成的区际失衡与发展分化。

本文系国家自然科学基金资助项目“城市群协同创新系统绩效评价研究”(编号71603133)的阶段性成果。

(作者单位:南京中医药大学卫生经济管理学院)

【责任编辑:江民】

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