构建自治、法治、德治相结合的基层治理体系，是新时代基层社会转型发展的内在要求。自治是本体和核心，法治是基本方略和重要保障，德治是价值基础和道德支撑，三者有机结合，构成了乡村振兴战略语境下我国基层治理顶层设计的重要部署。新时代意味着新模式的诞生，本文将以基层治理“龙山经验”作为研究样本，剖析这一新时代的“枫桥经验”，为基层协同治理提供思考。

一、“三治融合”的路径探索：“龙山经验”

永康市地处浙江中部，隶属于金华市，是工业强市、全国百强县，民营经济发达。“龙山经验”正是基层“三治融合”背景下的一次基层治理探索，主要针对基层矛盾纠纷问题探索“基层党建+社会治理”路径，党委主导，法庭职能前移，纠纷分级调处，形成了“社会调解先行，司法诉讼断后，矛盾化解在基层”的有效治理经验。永康市法院龙山人民法庭是“龙山经验”的实践者。

（一）“龙山经验”的缘起

1. 经济转型期的阵痛。2008年全球金融危机以来，随着对外出口贸易的紧缩和生产经营的结构性调整，永康市不少生产效益低、劳动密集型和资金密集型小微企业被淘汰，传统民间资本流动的利益链条被打断重组，企业间互联互保风险大大增加，资金链、担保链“两链”风险开始蔓延传导，各类经济纠纷案件从2013年的198件增长到2017年的1220件。

2. 城市化进程的波动。随着城市化进程加速和外来人口的不断增加，城乡人口流动性不断增强，对传统乡土社会人文环境、社会结构、道德体系等方面形成了冲击，导致“熟人社会”不断解体，传统基层碎片化的治理模式开始失灵，大量基层矛盾纠纷往往未能在初发阶段解决，失去最佳化解时机，需要花费更多的精力、物力才能平息，社会综治压力不断加大。

3. 基层治理与群众参与间的隔阂。基层调解矛盾纠纷，一般由农村调解主任具体负责，其他人员参与相对不多。而农村调解主任对于法律、经济等各方面知识，了解得不够全面，有时会使得调解后出现“调解无效、调后又闹”的情况。这使得基层调解的权威性有所不足，群众对调解的信任度也有所下降，最终导致“政府买单、群众不买账”“信访不信法、靠闹不靠法”的情况发生。

据统计，永康市法院2010年以前收案量不足万件，2014年增加到21501件，增幅近115%，人均结案数在全省法院中居于首位，法官不堪重负，案多人少的矛盾成为长期得不到解决的痛。

党的十八大以来，由永康市委牵头，联合政法委、市法院、各镇（街道、区）专题研究，明确了构建“基层党建+社会治理”的基层治理新格局，提出“调解先行、诉讼断后”的工作理念，明确“让纠纷尽可能化解在诉前，使案件尽可能解决在庭前”的工作思路，践行“党委主导、文化渗透、分层调解、先调后诉、法庭兜底”的工作路径。一场基层治理模式的新变革悄然拉开了序幕。

（二） “龙山经验”的实践：一个案例的剖析

长期以来，农村的土地纠纷一直是影响社会稳定的爆发点，也是维稳稳控的难点。该类纠纷涉及面广，持续时间长，处理难度大，极易形成群体性事件，严重危害社会稳定。永康有两个村子分别属于两个镇，两村相邻。随着一个村的发展，另一个村的坟地逐渐被包围，每逢清明时节或白事，相关仪式都要绕进村里，引起村民的强烈反感，要求土地置换。2007年至2017年之间，协商协议经五次易稿，协商会议不下十次，每次签订协议后，又由于种种原因未执行。该纠纷涉及两个镇，历史跨度长达十年，还牵涉到坟墓迁移等一系列衍生问题，两村村民曾多次发生群架、群访，存在极大的社会风险隐患。

2017年，该案在“龙山经验”的推进下圆满解决，其核心要义是：

第一，自治升级：区域统筹“一张网”融合，变“粗放管理”为“精准治理”。充分运用全市组建的“党建联盟”，联合法庭、司法所、派出所、检察室等部门为主要成员的“大调解中心”介入此案，进行精准治理。相关部门根据两村意愿先后多次对两村土地界址勘界指界，对村民有关坟地彻底摸排，与互换土地上的公墓家属沟通，并进行公示。

第二，德治保障：党委搭台“一盘棋”推动，“大调解”推动“无讼村”建设。面对十年不解的复杂矛盾纠纷，市委、市政府作为第一责任主体，组织相关部门、单位、责任人长达两个月十余次进村调研、排查，掌握了整个事件的来龙去脉。通过“大调解中心”，党委召集市委政法委、相关部门、乡镇及两村的三委成员开了八次协商会议，弘扬“无讼文化”，变“纷争”为“和解”。

第三，法治兜底：党政共建“一面旗”引领，变“无人响应”为“众人协助”。党委和政府的引导以法治思维、法治理念、法治方式开展基层治理和矛盾化解，充分运用该村村规民约化解矛盾。在换届选举的当口，根据选举办法，打破矛盾破解僵局，充分挖掘和发挥该区域“好村官”“好支书”的能人作用，催化矛盾化解。

“龙山经验”是新时代“枫桥经验”的样本，正是“龙山经验”在永康市的全面推行，掀起了永康市基层治理的新一轮改革浪潮，许多历史遗留问题在这波浪潮中逐步化解，真正为百姓解决了一些问题，实现了基层“和谐有序又有活力”。从中可以发现，要有力化解基层矛盾纠纷，实现基层有效治理，需要抓住其运行过程中的重要因素、构建合理的运行机制，从而产生巨大的“三治融合”力量。

二、基层治理机制建构：抓住五要素

（一） “龙山经验”的要素分析

第一， 数据共享度。解决问题首先要充分了解问题，那么数据的共享就是新时代了解问题的重要快捷途径。以上案例中，面对十年不解的复杂矛盾纠纷，镇党委依托扎根在基层的1028名专职网格员和15000名兼职网格员，通过“四个平台”与矛盾纠纷在线化解（ODR）平台，充分了解该矛盾纠纷的来龙去脉，并组织相关单位十余次进村调研、排查，共享、共议、共处数据，召集政法委、相关部门、乡镇及两村的三委成员开了八次协商会议，其中包括多次视频会议、现场会议、村务会议，并将讨论意见共享于平台，让矛盾纠纷处理留痕可查。数据共享的平台建设改变了以往封闭、慢速的问题解决模式，强化了组织合作，大大提高了矛盾纠纷处置速率。

第二， 组织信任度。组织信任度是指两个或两个以上的组织在信任关系上的程度高低。它是组织间合作的基础，在一定的社会背景和文化的影响下产生。它涉及两个方面的信任。一是组织间人与人之间的信任，二是组织与组织之间的信任。要想构建基层矛盾纠纷化解的机制，促进问题的解决，要求解决问题的这个系统内部组织之间和个人之间必须建立起一定的信任，以改进双方的关系，提高合作共治的能量。为了提高组织信任度，需要提供一定的平台和纽带来不断加深组织和个人之间的信任度，通过不断磨合形成协同共治的默契感和信任感，这对矛盾纠纷化解工作的推进具有重要意义。永康市推广“龙山经验”，组建“大调解中心”，引入多个相关责任单位、基层乡贤能人参与中心调解时，就充分考虑了组织信任度建立的问题。镇党委通过创新推出“区域联合调解”“点单式服务”模式，建立“法官驻村工作室”“乡贤工作室”“两代表一委员工作室”等，不断加深单位与单位之间、人与人之间的磨合协作，更加紧密彼此之间的联系，从而提高彼此之间的信任度，提升基层治理共治力量。

第三，部门效率。部门效率影响着矛盾纠纷化解的难度和速度。倘若部门办事速度缓慢，群众催促无果，反而会催化矛盾变得更加恶化，让政府部门与群众之间产生对立感，使得部门介入矛盾纠纷化解更加困难。因此，部门的效率在矛盾纠纷化解中显得尤为重要。为了提高部门效率，化解群众“脸好看，事难办”的困境，需要做好顶层设计。永康市制定“红、橙、黄、白”四色督办单制度，限定部门处置时限。完善顶层设计倒逼部门加快办事效率，是加强与群众联系，促进矛盾纠纷“大事化小”的重要举措。

第四，基层自治意识。基层民众是自治的主体。基层要实现由“他治”到“自治”，基层民众参与意识的觉醒就显得非常重要。为了唤醒基层的自治意识，提高参与矛盾纠纷化解的积极性，永康市做了很多努力。如雅庄村专门抓“干部、党员、代表”三支队伍同质化管理，变“书记、村长”几个人干为“干部、党员、代表”一群人干，在全村形成干事创业的好氛围。用一群人影响全村人、带动全村人，民众看到大家为全村干事，心就齐了，也就更愿意参与了，从而形成了“全民参与、群防群治”的和谐氛围。

第五，目标考核。合理的目标考核设置，是激发组织成员为组织未来的目标、任务、事业和使命不断努力奋斗和奉献的内在驱动力。在设置基层矛盾纠纷化解的考核标准时，要切合当地实际。永康市将矛盾纠纷调解率作为年终领导干部考核指标，并制定矛盾纠纷排查和调处积分奖励办法，建立“日报告、月小结、季分析、年总结”的管控制度，形成常态化的联席会议、信息通报、预警评估、纠纷处理考核、“四色”督办等制度，加强全流程管控，明确责任归属，促使各级调解组织从“可调可不调”变为“必须调”，推动调解工作由自发性、偶发性向制度化、长效化转变。

以上五个要素是基层治理重要的参序量，也是有效化解基层矛盾纠纷的着力点。

（二）运行的重要机制

根据上述五个参序量之间的非线性作用及规律，可以进一步确定运行的重要机制如下：

第一， 协调机制。多方主体参与矛盾纠纷化解，就必须建立解决纠纷各主体参与、责任分配、协同方式等诸多内容的协调机制，通过协调机制设计达到参与主体整体协同发力。协调机制的建立不是一蹴而就的，它需要根据发展的变化不断完善优化，从而使协同治理系统在不断变化的过程中保持相对稳定。协调机制主要包括：研判机制、会商机制、利益分配机制等。在上述十年的土地纠纷案例中，可以看到，该市充分运用研判机制找准了问题关键，运用协商机制以及利益分配机制，通过多部门多次组织谈判协商，让各利益主体能够在正式的场合针对共同关心的问题充分表达意见，在保证双方信息透明化的前提下寻求解决问题的途径，从而达成对问题解决方法的一致性。

第二，整合机制。整合机制是指通过对治理系统中各子系统、组织、个人、资源等的整合，从而找出促进问题解决的方法。系统内部的整合可以保证资源的合理分配和利用，防止资源独享、信息不透明和不对称的现象产生。将系统中各方的物质、人力资源等进行不同程度整合，能够使得系统效用发挥到最大程度，从而使得资源和信息的利用率不断提高。在上述土地纠纷案例中，两村要解决土地的置换问题，但其中一个村的土地在村民手中，无法提供置换和质押的土地，需要从村民手里重新拿回土地。从村民手中拿回土地，就是进行系统内部的资源重新整合，合理的整合能够有效促进矛盾纠纷化解。

第三，激励机制。激励机制是指系统中党委主体在充分了解基层心态和目的基础上，运用规范化、固定化的激励手段，通过对系统资源的合理配置以及对管理手段不断优化，以长期、持续激励基层被管理者的一套制度和规范的综合。激励分为物质激励和精神激励，在机关部门中的激励大多以精神激励为主，物质激励为辅，这在提高组织运作效率和提高组织内部员工的主观能动性上起到了重要作用。如在上述土地纠纷的案件中，该市抓住了基层党组织换届这个重要契机，要求在其位要有所为，以村书记这个职务作为激励机制的重要一环，要求换届上来的村书记必须解决，否则就下台，以此顺利推动涉及两个镇长达十年的土地纠纷案件和解。

第四，约束机制。约束机制是指为了治理模式能够正常运作而制定的必要的指南和守则，是确保行动的目标一致，并形成规范化、固定化的考核、制度和规则。约束机制是能够有效规范组织内各主体行为，促使基层治理系统高效运作的要素之一。在解决基层矛盾纠纷的过程中，多元主体多平台的互助合作，就意味着一定要有规范的约束机制，它会为后续的有效合作发挥重要作用。只有在适合的约束机制下，各主体才能有效配合，精准出击，确保方向不偏、立场不变，促进资源有效运用，提升治理系统运作效力。

结语

基层矛盾纠纷化解是基层治理的第一线。探索基层矛盾纠纷化解的途径，构建基层矛盾纠纷化解的机制，有利于推进基层治理创新，实现基层治理现代化。本文在治理理论的基础上，通过对永康市“龙山经验”运行模式以及所辖镇十年土地纠纷的案例剖析，展现该市基层矛盾纠纷化解全过程，找出了基层矛盾纠纷化解系统中的五大要素：数据共享度、组织信任度、部门效率、基层自治意识、目标考核，以及四大运行机制：协调机制、整合机制、激励机制、约束机制，探索构建出了“三治融合”、治理有效、可复制推广的基层矛盾纠纷化解模式。该模式的构建能为基层社会矛盾纠纷化解提供一定的范式，为社会治理创新提供一个思路。

    （作者单位：中共浙江省永康市委党校）

【责任编辑：江民】