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长三角区域一体化发展目标下的江苏方略

作者:杜宇玮   文章来源:本站   点击数:109   发布日期:2019-12-16

长三角作为我国重要的经济增长极,是我国区域一体化起步最早、基础最好、程度最高的地区,一直被认为是我国区域一体化和区域协调发展的主要“试验田”和“排头兵”。进入高质量发展的新时代,长三角区域一体化发展已上升为国家战略,从而被赋予了更丰富的时代内涵和更重要的历史使命。江苏作为长三角地区的核心成员之一,始终是长三角区域一体化发展的积极倡导者、有力推动者和坚决执行者。在新形势和新机遇下,江苏应当准确把握中央对长三角区域一体化的最新战略定位和实践要求,奋力抢抓重大机遇,在融入一体化、服务一体化和推动一体化中,明确江苏定位,用好江苏优势,扛起江苏担当,提出江苏策略,做出江苏贡献。

一、长三角区域一体化发展目标下的江苏定位与基础

长三角区域一体化发展上升为国家战略,无疑是江苏加快转型发展的重大机遇,同时也加大了江苏“为全国发展探路”的重要责任。江苏省委书记娄勤俭指出,要把握“高质量”的目标取向,把“推动高质量发展走在前列”作为江苏对长三角区域一体化最重要的贡献,目标是建设高质量产业体系的引领区、建设高层次科技创新的聚集区和建设高水平对外开放的先行区。

那么,按照高质量发展的战略要求以及上述江苏发展战略定位,江苏已经具备哪些基础条件,又有哪些不足和短板,需要如何补齐这些短板?对这些问题的回答,成为江苏更好融入长三角区域一体化发展的关键所在。可以发现,改革开放以后的江苏,逐渐成为国内经济最具活力、创新能力最强、开放程度最高的区域之一,从而也为长三角区域一体化发展奠定了良好的产业体系基础、资源要素基础、对外开放基础和制度环境基础。

1. 产业体系基础:实体经济实力雄厚

江苏是实体经济大省,实体经济占全省经济总量的80%以上。改革开放以来,以集体经济为主要特征的“苏南模式”、以外资经济为主要特征的“新苏南模式”助力江苏发展出雄厚的实体经济,形成了全国规模最大的制造业集群,夯实了长三角区域一体化发展的产业体系基础。目前,江苏制造业总产值超16万亿元,约占全国1/8、全球3%左右,全国超过1/5的高新技术产品出口来自于江苏。江苏工业制造业规模连续多年位居全国第一,规模工业企业、中小企业数均居全国首位,是名副其实的制造大省。江苏工业和信息化厅的数据显示,2018年,江苏工业主营业务收入和利润总额分别为12.8万亿元和8491.9亿元,数量均居全国第一,全国占比分别约为12.5%和12.8%。江苏省统计局数据显示,战略性新兴产业、高新技术行业产值已分别占规模以上工业总产值的32%和43.8%,这体现了江苏良好的产业高端化发展态势与成效。对江苏来说,实体经济基础无疑是其更好融入长三角区域一体化的主要优势,促进实体经济提质增效也逻辑地成为推动长三角区域一体化发展的重要内容。

2. 资源要素基础:科教创新资源丰富

江苏科教资源丰富,多项指标都位列全国第一。比如,高校数量和在校生人数,中外合作办学机构和项目数量,国家教学成果奖中的特等奖、一等奖及获奖总数,国家高等教育教学成果奖一等奖以上奖项等。江苏还是“院士大省”,在苏两院院士数量居全国第三,两院院士中江苏籍占1/5。作为创新型省份建设试点,江苏的研发创新力量也十分雄厚,拥有苏南国家自主创新示范区,区域创新能力连续多年居全国之首。根据国家知识产权局的《2018年中国知识产权发展状况评价报告》显示,2018年江苏知识产权综合发展指数位居全国各省区第二,仅次于广东。另据中国科学院大学《中国区域创新能力评价报告2018》显示,江苏综合创新能力位居全国第三,仅次于广东和北京,超过上海。2018年江苏全社会R&D经费占地区生产总值比重为2.64%左右,已达到部分先进国家水平,同年国家科技奖获奖总数继续位列全国第一。在长三角区域一体化进程中,江苏需要进一步将科教资源的数量优势转化为质量优势,将研发创新能力的潜在优势转化为现实优势,以科技创新引领长三角区域高质量发展。

3. 对外开放基础:外向型经济发达

在经济高速增长阶段,对外开放条件下的出口贸易作为拉动经济增长的“三驾马车”之一,可以直接促进区域经济增长。在基于GDP增长的政治锦标赛竞争中,江苏采取的一个重要策略就是发展外向型经济,为地方经济“招商引资”。江苏发展外向型经济的首要经验是“开发区经济”或“园区经济”,即将开发区(园区)打造为外向型经济的主要载体。比如,1994年成立的苏州“新加坡工业园”,从建立以来都是全国开发区(园区)的典范,园区综合发展指数名列全国开发区前茅。据测算,江苏的开放指数总体上高于长三角其他省份,2012年达到最高值,为82.85,2013年下降至71.22,此后又恢复增长,长期居于长三角地区首位,充分体现了江苏作为外向型经济大省的地位和角色。(这里的开放指数,采用出口额、实际使用外资金额、对外承包工程营业额、国际旅游(外汇)收入这四个指标,先分别进行无量纲化处理,再进行等值加权后乘以100计算得到。)自2003年以来,江苏实际利用外资规模连续12年稳居全国第一。据江苏省统计局数据显示,2018年,江苏省实际使用外资255.9亿美元,同比增长1.8%,规模位居全国第一。其中,服务业实际利用外资占全省实际利用外资的比重达到50.1%,比2017年提高了7.2个百分点;以先进制造业为主的十大战略性新兴产业实际外资占比达48.4%,比2017年提高了5.1个百分点。此外,在城市化和工业化导向的外向型经济发展模式下,江苏经过多年的发展,在长江沿岸形成了一批外向度和城镇化水平较高的城市群,从而也加强了长三角区域一体化发展的社会基础。新形势下,江苏更要立足对外开放的良好基础和优越条件,继续实施开放型经济发展,推动形成全面开放新格局,通过深化对外开放集聚全球创新要素,为长三角区域一体化发展提供高质量的要素支撑。

4. 制度环境基础:地方政府作用高效

受历史文化因素的影响,江苏经济发展一直带有强烈的政府主导特征。从乡镇企业发展到乡镇企业改制,再到外资经济发展,都离不开地方政府部门的强力推动。在工业化初期,强势政府不仅可以通过直接介入经济迅速和有效组织起社会闲散人力和物质资本进行生产活动,而且可以通过提供基础设施和优惠政策吸引和集聚外来资本,从而促进了经济快速发展。江苏政府包容开放的态度及完善的政策措施配套,为外资经济的高速成长与发展创造了条件。其中,外向型经济的重要载体——经济技术开发区模式取得成功的关键正是在于政府在基础建设上的高标准和行政管理上的高效率。以苏州工业园为典型的“园区经验”,如开放型经济运行管理新模式包括行政审批、行政执法等方面的探索,就一直是兄弟省市考察学习的重要模板。在转向高质量一体化发展阶段,江苏也必须发挥市场在资源配置中决定性作用的同时,更好地发挥政府作用,为长三角区域一体化发展提供制度支撑与保障。

当然,我们也需要认识到,江苏第一轮发展所采取的粗放式外向型经济发展模式,在促成区域经济高速增长的同时,也带来了一些问题和矛盾,从而成为制约高质量发展的短板。其主要表现在:一是传统优势丧失与科技创新不足的“增长动力短板”;二是产业低端化与产能过剩普遍的“产业结构短板”;三是苏南、苏中、苏北三大经济区域之间差距显著的“区域发展短板”;四是收入差距与经济实力不符的“收入分配短板”;五是能源资源和生态环境约束趋紧的“资源环境短板”。因此,江苏融入长三角区域一体化发展,首先是要“扬长补短”。也就是说,既要继续发扬和加强上述产业体系、资源要素、对外开放以及制度环境方面的基础;也要充分认识并补齐上述短板,最终促成创新驱动的经济增长方式、高端高效发展的现代产业体系、协调联动的区域空间结构、兼顾公平与效率的收入分配格局以及生态优先的绿色发展模式。

二、以高质量发展为导向扛起长三角区域一体化发展的江苏担当

习近平总书记对江苏“为全国发展探路”的要求,正是体现了江苏要在新时代下更有担当、更有作为。立足江苏现实基础,着眼于破解高质量发展的制约瓶颈,江苏至少可以在经济创新驱动发展、产业高端高效发展、区域协调联动发展、社会公平和谐发展以及生态优先绿色发展等方面有所担当和主动作为,为实现长三角区域更高质量一体化发展先行探路和率先示范,并为我国全面建成小康社会乃至基本实现现代化提供样板。

1. 经济创新驱动发展:构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的科技创新体系

经济高质量发展的首要内涵就是实现经济增长方式或动力的集约式转变。不同于过去依赖自然资源、劳动力和物质资本等要素大量投入来推动经济增长的传统模式,创新驱动发展强调经济增长依靠知识资本、人力资本和激励创新制度等无形要素的投入实现要素新组合,特别是强调通过技术创新与组织方式的变革所带来的全要素生产率提高来提升经济增长的质量和效益,从而实现经济内生增长。由于科技创新在各类创新中居于基础地位,因而释放科技创新活力、体现科技创新效果,成为实施创新驱动发展战略的首要标准。其关键则在于,通过深化科技体制改革和完善创新政策,构建起以企业为主体、市场为导向、产学研紧密结合的科技创新体系。对江苏来说,可以抓住其作为创新型试点省份以及苏南自主创新示范区建设的契机,利用创新资源和创新制度方面的优势,在科技体制改革、创新资源开放共享、协同创新、科技金融发展等方面先行先试。

2. 产业高端高效发展:构建“四个协同”和自主可控的现代产业体系

党的十九大提出要建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系,其本质就是强调技术、资本、人才等生产要素成为实体经济发展的根本动力,让实体经济真正依靠科技进步、资本配置优化和劳动者素质提高等要素结构方面的优化升级。也就是说,必须从供给侧结构性改革出发,通过不断完善各类创新要素促进实体经济发展的协同机制,构建现代产业体系,从而为经济高质量发展提供坚实的生产力基础。党的十九大之后,江苏进一步提出要充分发挥科技创新的强引擎作用,着力构建自主可控、具有国际竞争力的现代产业体系,并指出未来江苏产业发展着力点要放在控制力和竞争力上,把丰富的产业、科技、人才资源整合起来。这在一定程度上体现了构建现代化产业体系战略的江苏贡献。对江苏来说,理应立足自身的创新资源优势、对外开放以及产业体系基础,进一步有效集聚、配置和利用创新要素来提升产业效率和促进实体经济发展,加快本土产业向全球价值链中高端攀升,成为我国培育具有较强国际竞争力的世界级产业集群和跨国公司的主要阵地。

3. 区域协调联动发展:构建基于国内价值链治理与分工的产业链和产业空间布局

苏南地区凭借优越的地理条件、政策制度等外生比较优势,承接制造业国际产业转移加入全球价值链,率先开启了工业化进程,成为改革开放的最先受益者。然而这种“两头在外”的国际代工模式割裂了苏南与苏中、苏北之间的产业关联,导致苏中、苏北地区普遍“塌陷”,总体上形成了“南强北弱”的区域发展格局,成为制约江苏高水平全面建成小康社会的主要障碍之一。这也是造成我国东部沿海与中西部内陆地区差距的主要机制所在。在高质量发展要求下,江苏应当发挥区域差异化互补优势,建立以国内价值链为基点的产业链治理关系,以此调整苏南、苏中、苏北的产业布局关系,强化各区域之间的产业关联互动,从而构建起一套可以示范区域统筹协调发展的长效机制。一方面,根据江苏各地市资源禀赋和发展特点,发展具有比较优势的特色产业和产业链环节,避免区域产业同质化,促进产业跨区域联动发展,进而提高区域产业整体竞争力;另一方面,依托“一带一路”倡议、长江经济带战略、沿海开发战略等国家战略,协同培育世界级产业集群和扬子江城市群,以产业集群和城市群建设促进区域高质量一体化发展。

4. 社会公平和谐发展:构建机会均等、利益共享的收入分配格局

高质量发展,要求注重经济效率的同时还要强调社会公平,要求把“惠民生”放在与“稳增长”和“调结构”同等重要的位置,要求提高居民劳动报酬、拓宽居民增收渠道、缩小贫富差距、促进社会公平与和谐,尽可能地让人民群众共享改革开放成果。为此,重点是要推进基本公共服务均等化,其关键在于通过全方位的社会保障制度改革和创新,切实增加医疗、养老、失业救济、最低生活保障等公共产品供给和民生建设,并逐步扩大保障覆盖面,提高保障水平和标准,缩小收入分配差距。对江苏而言,可以抓住被列为全国新型城镇化试点省份以及苏州城乡一体化综合配套改革纳入国家试点的机遇,通过就业、教育、医疗、社保等方面的制度改革和创新,进一步缩小区域差距、城乡差距和贫富差距,先行一步探索优化长三角地区收入分配格局的路径。

5. 生态优先绿色发展:构建以生态产业和低碳产业为核心的绿色循环经济体系

绿色发展是建立在环境容量和资源承载力的约束条件下,是一种有利于资源节约和环境保护的新发展模式。当前,绿色发展已成为国际竞争中的一个重要趋势和新一轮工业革命的潮流,而基于新能源的循环经济产业可能成为未来技术革命和产业革命的重点之一。目前,世界发达国家都围绕绿色发展和新能源进行科技创新和科技储备,加快发展节能环保产业,积极推广应用低碳技术,逐渐实现了由“能源经济”向“绿色经济”的转型。作为生态环境形势较为严峻的江苏来说,应当抢抓以低碳经济为核心的绿色能源革命带来的机遇,积极宣传循环经济理念,围绕绿色发展进行科技创新,积极推广应用低碳技术,大力发展节能环保和清洁能源产业,以生态宜居为标准推行新型城镇化和新农村建设,加快向绿色经济转型,从而为长三角区域生态绿色发展提供经验示范。

三、助力长三角区域更高质量一体化发展的江苏策略

(一)以互联互通与共建共享推动基础设施一体化

一体化首先是基础设施一体化,加快推动基础设施互联互通,构建现代化基础设施网络是长三角区域一体化的内在要求,也是长三角区域高质量发展的必由之路。

第一,打破行政壁垒。这不仅需要理念更新,同时还需要规划、组织和技术等的协同跟进。在理念上,弱化行政区划概念,牢固树立合作共赢、积极向上、“没有输家”的理念,打造江苏全区域参与的开放一体化体系。在制定相关发展规划时,注重加强省内各区域之间的交流与合作,通过开展跨区共享战略协同研究,共同制定出彼此契合的联合规划和协同战略。在组织上,着重加大省内各区域特别是与长三角其他省市交界处的社会组织的培育力度,充分发挥多元主体在区域共享机制构建中的作用。在技术上,将“互联网+”运用到基础设施共建共享和互联互通领域,提升基础设施建设和利用效率。

第二,构建区域基础设施网络。以服务支持长三角建设世界级城市群为目标,系统化、高标准推进综合交通运输一体化,包括铁路、公路、机场、港口等连接联通、规划运营、布局安排的一体化,有效对接和融入长三角现代化综合交通体系,加快实现水陆联运、海陆互动,打造海、陆、空“三位一体”的跨境立体综合交通网络。同时,加快电网、信息通讯、教育和卫生保健、能源供给、环境治理等现代综合性基础设施的互联互通与共建共享,从而促成要素资源的自由流动和优化配置。此外,还可以将江苏很多城市的基础设施与上海进行衔接,做好长三角西翼和北翼的文章。

第三,建立权威的、有执行力的跨区域协调机构。成立跨省层面的行政协调机构并不能由江苏单方面决定,但是江苏可以由本省政府出面,成立江苏省的相关基础设施管理机构,对省内机场、港口等区际外部性较强的大型交通枢纽以及产业园区的配套交通基础设施,进行统筹规划和协调,从而最大化地发挥其利用效率和辐射带动作用。

(二)以协同创新推动产业创新一体化

产业创新一体化,关键在于加强产学研协同创新和区域协同创新,以建设具有全球影响力的科技产业创新中心和具有国际竞争力的先进制造业基地为战略目标,构建自主可控的现代产业体系。

第一,加强产学研协同创新。一是增强企业自主创新和研发能力。鼓励支持企业研发创新和技术改造,加大对高新技术企业的扶持力度,培育企业自主创新意识,提高生产率。通过设立技术研发基金和产业投资基金、加强知识产权保护、鼓励江苏高校和科研院所向企业派驻科技人才和专家等创新政策手段,来激发和提升企业研发创新的积极性和能动性。二是推进科技创新成果产业化。促成现有开发区从传统产业集群向创新集群转型升级,打通产学研对接通道。根据各个地市的经济水平和产业特点,因地制宜选择政府推进型、科研机构推动型、龙头企业带动型、金融机构拉动型等不同的创新集群建设模式,不断完善创新创业功能,通过创业将科研成果产业化。三是培养和引进高端创新人才。依托省内雄厚的高校、科研院所和企业培训资源,建立创新型人才培训和实训基地,重点培养高层次研发、创新和应用人员。制定有吸引力的人才引进和双向流通制度,留住本地人才,通过项目资助、政府津贴等方式引进外地高层次创新人才,鼓励企业和创新创业团队对新经济人才的引进使用。引进培育一批猎头公司,强化对创新型人才招引的市场化运作。

第二,培育梯度分工的地方特色产业集群。针对当前省内产业园区布局混乱、同质化竞争严重的现状,必须重新规划布局,鼓励兼并重组,走特色化、差异化、规模化发展道路。沿江产业园区应当按照专业化、社会化、分工协作原则,大力发展先进制造业、高新技术产业和现代物流业、文化旅游业、金融保险及电子商务等其他生产性服务业,大力发展现代农业和农产品加工业,着力打造长三角核心区的特色现代产业集群。而且,各地在主导产业上要各具特色,避免恶性竞争,防止产业同构。同时,各地特色产业集群不是孤立的“铺摊子”产业园,而是相互之间具有明确合理梯度分工、从而形成一系列比较完整的产业链。比如,作为江苏最邻近上海的地区,苏州、南通等城市可以适当推进金融保险、电子商务、设计创意、信息咨询、技术服务、法律事务等智力要素密集、产出附加值高、资源消耗少、环境污染少的一些生产性服务业发展,为上海国际金融中心建设提供配套服务,同时也为本地的船舶、纺织服装、电子信息等制造业做研发设计外包。

第三,打造长三角一体化协同创新示范区。协同创新,由于涉及到多个不同主体、不同区域,关系错综复杂,并且受到地理临近性的影响,因此也需要在较小的地理空间内进行示范。苏南地区的部分城市(县级市)或城区,在地理空间、交通条件和资源基础上拥有较为显著的优势,有望通过培育壮大创新主体、打造科技成果转化新高地,集聚整合创新要素、打造开放创新发展先行区,构建完善的科技创新服务平台体系、打造创新资源共享的试验区,以及制定和实施创新政策、打造创新生态环境样板区,来率先发展,先行先试,主动对接长三角一体化发展,打造长三角一体化协同创新示范区。

(三)以都市圈一体化发展推动省内全域一体化

经济圈的建设不仅可以集聚优势资源和创新要素、形成庞大的市场规模和释放出巨大的潜在生产力,还可以通过融合协作分工使经济圈内各地区的优势产业和产品形成专业化生产,再通过市场进行优势互补,从而成为经济发展的新引擎。由于地理区位因素,长期以来融入长三角区域一体化的主要是苏南地区。高质量发展阶段,江苏省提出要通过省内全域一体化更全面融入长三角一体化发展,主要是指通过提升省内经济圈(主要是都市圈)的一体化程度,“组团”融入到长三角一体化进程中。

就目前现有条件来说,重点是推动宁镇扬、苏锡常都市圈一体化发展,推进锡常泰、苏通跨江融合,以及推进南京都市圈、徐州淮海经济区中心城市建设。并且,要定位高远,立足现有优势基础,力争将宁镇扬同城化示范区、苏锡常产城融合示范区提升为国家战略,争取更多的国家政策支持。具体而言,这些经济圈建设应当以推进新型工业化、新型城镇化和构建现代产业体系为核心,推进交通一体化、市场一体化和城乡一体化发展,加强圈内各地区在市场空间、产业功能、资源要素、基础设施、产业政策等方面的对接融合,争取建成发展活力充足、创新能力较强、产业素质较高、服务功能强大、生态环境优美、社会文明和谐的一体化区域,从而成为促进江苏全域协调发展和引领江苏创新转型的战略高地,成为长江下游流域要素承载能力最强、产业集聚程度最高、可持续发展能力最强的地区之一,成为长三角地区对外开放的重要门户。

(四)以共同构建生态经济走廊推动生态环保一体化 

生态环保一体化,要求江苏省内及其与长三角其他地区和城市之间,协同推进水资源保护、水污染防治、水生态修复。长江沿线地区要共抓长江大保护,太湖流域地区则要实施水环境综合治理。要通过推进宁杭生态经济带、淮河生态经济带、大运河文化带的建设,共同构建生态经济走廊,打造“水韵江苏”名片。

第一,在生态环保理念上,生态节约化概念应该贯穿到整个城市建设中的各个环节,包括从宏观到微观的战略选择、布局、管理和监督,以及技术改造,到流通和消费领域各个环节,使生态化贯穿到整个产业链。

第二,在区域产业选择与结构调整上,一方面,积极发展低碳技术和绿色制造,着力推进节能减排,着力推进能源、原材料等传统重化工业的高新化、集约化、清洁化和循环化,加快推进产业发展由传统的“高投入、高排放”模式向“高效益、低排放”的可持续发展模式转变;另一方面,在产业结构调整升级过程中,不能仅仅将污染型产业转移出去来进行产业升级,而应该“就地升级”,即积极利用技术创新进行工艺流程升级、产品升级,利用先进生产技术和现代商业模式来改造传统高能耗、高污染的产业;同时,淘汰部分落后产能,严禁上马“两高”项目,从根本上减少这些产业对生态环境的污染。

第三,在生态环境保护的治理机制上,必须摒弃以往“九龙治水”“单打独斗”的局面,要从调整高能耗、高污染行业的产业布局入手,在坚持“谁污染、谁治理”原则基础上,同时建立生态环境补偿机制,相关城市和企业共同分享生态环境改善的收益,共同分担治理生态环境的成本。

第四,在建立生态环境补偿机制时考虑的利益平衡上,要沿用经济圈(城市群)思维而不是单个城市思维,即要从经济圈(城市群)的整体利益出发,通过制度设计来促进圈内各地区自发进行产业分工与协调,共建共享、共同治理生态环境。

本文系2019江苏发展蓝皮书课题“长三角区域一体化进程中的江苏担当与策略”(编号03)、2019年江苏区域现代化研究院重点课题“长三角区域基础设施互联互通共建共享问题研究”(编号QYYKT10)的阶段性成果。

(作者单位:江苏省社会科学院区域现代化研究院创新驱动研究中心)

【责任编辑:江民】


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