新中国成立70载，改革开放40载，中国的历史发展成就令世界瞩目。针对“中国为什么能成功”，国内外学界展开了深入而多维度的探究。布成良认为，中国的成功得益于形成了一条区别于西方国家的现代化模式；林毅夫指出，有效市场与有为政府的结合是中国崛起的两个最重要制度前提；周其仁认为，“中国奇迹”的奥秘在于大幅降低体制成本；周文则认为，有效的国家建构是保障中国繁荣与崛起的重要因素。在诸多解释路径当中，备受重视并反复提及的一股核心力量就是中国共产党。胡乐明强调，“中国经济的转型发展之所以取得成功，关键并不在于‘威权政府’，而是在于始终坚持共产党领导和社会主义发展方向。”作为执政党，中国共产党之所以能带领中国实现腾飞，在于其不断加强和完善党的领导，紧紧抓住这一中国特色社会主义制度的最大优势。

从涵盖于思想建设之中，到独立且统领整个党的建设布局，党的政治建设的地位日益凸显。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》提出，加强党的政治建设，必须坚持和加强党的全面领导，完善党的领导体制，改进党的领导方式，着眼于党把方向、谋大局、定政策、促改革，强化战略思维、创新思维、辩证思维、法治思维、底线思维，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。这进一步明确了党的政治建设行动图，并把改进党的领导方式放在更为关键的位置。推进党的政治建设并非一句空洞的口号，而是切实地贯穿于经济社会的发展实践之中。对于基层而言，党建既要务虚，更要务实。要在实践之中不断改进党的领导方式，尤其是要与全面深化改革的实践相连，改进党的领导方式逐步成为地方改革创新实践的深层推动力。当前，地方掀起全面深化改革的破题探索热潮，江阴作为全国县域发展的领头羊，将党的政治建设寓于改革实践之中，通过强化党员领导干部的五大思维能力，适时改进党的领导方式，创新集成改革方法论，走出了一条以党建引领和保障改革的新路。

一、 突出战略思维，坚持顶层设计把方向

无论是革命战争的赶超年代，还是和平崛起的复兴时代，战略思维始终是中国共产党人总揽全局、协调各方的一大法宝。尤其是党的十八大以来，中央对“五位一体”和“四个全面”的论述、对提高各级领导干部战略思维能力的论述颇丰，形成了新时代党员领导干部接续战略思维经验的新成果。“战略思维是关于实践活动的全局性思维，是通过正确处理实践活动中的各方面、各阶段的关系，达到实践整体和长远的最佳效果。”（杨春贵.中国共产党人的战略思维［M］.北京：中国社会科学出版社，2018：3.）战略思维本质上是一种着眼于全局性、长远性和立体性，进行自主谋划与选择的方式。江阴在推进集成改革试点工作的过程中，首先突出党员领导干部的战略思维，做到观全局、观长远、观多维，以顶层设计实现改革的破题。

一是观全局，服务战略目的。面对复杂多变的国际形势、国内社会结构的巨大变迁，这一轮改革不再是简单地“摸着石头过河”，而是要“遇水架桥”，强化全局观念与系统思维。作为江苏乃至全国首个县级集成改革试点，江阴在享受所有省级试点政策的基础之上，先后组织召开28次协调会、对接会和论证会，最终出台由七大领域专项改革方案与改革推进机制、改革宣传方案组成的集成改革“7+2”方案，这一系统谋划是为瞄准一个战略目标，即提升县域治理体系和治理能力的现代化水平。

二是观长远，洞察隐性变化。“我们做一切工作，都必须立足当前、着眼长远。强调求实效、谋长远，求的不仅是一时之效，更有意义的是求得长远之效。”（习近平.干在实处 走在前列［M］.北京:中共中央党校出版社，2006：548-549.）坚持战略思维需要处理好当前与长远的关系，意味着更多地关注隐性变化，把握发展趋势，做出超前预测。为凝聚改革共识，江阴提出“三个超越”：超越一时之需看改革，把集成改革放到整个国家的改革历史洪流之中，对未来的产业和社会发展态势做好研判；超越一事之作谋改革，不拘泥于一件事情，而要着眼于整体；超越一己之念促改革，不能只盯着自身与部门利益，要立足江阴，放眼全省乃至全国，放眼全国县域单元的改革。

三是观多维，把握主体结构。战略思维要求领导干部的关注重心从解决具体的现实问题转向思考协调多元主体的资源与力量。江阴在改革过程中强化部门、层级、区域的集成，通过十八项推进机制实现主体的联动，最终形成了集党建引领、政务服务、基层治理、社会救助、生活服务于一体的“1+5”县域治理总架构。

二、 突出创新思维，坚持基层试点探新路

“创新是建立一种新的生产函数，把一种从来没有的关于生产要素和生产条件的新组合引入生产体系。”（熊彼特.经济发展理论——对于利润、资本、信贷、利息和经济周期的考察［M］.北京:商务印书馆，1991:84.）创新归根结底是要以新组合获得有益效果的行为，既要符合时代，又要引领时代，对于党员领导干部而言，树立和强化创新思维至关重要。创新一直是江阴人的精神基因，从开启“苏南模式”，到首创跨江园区，再到“江阴板块”的形成，无疑都是江阴领导干部和普通群众敢攀登、创一流的结果。此次江阴的集成改革仍然烙上创新底色，将基层干部群众的探索创新作为实现改革突破的有力支撑。

伴随着改革走向纵深，各方利益博弈加剧，面临许多单靠基层无法啃下的“硬骨头”，必须强化顶层设计、强力推动。然而，顶层设计固然重要，但并不意味着能使所有问题迎刃而解，唯有鼓励不同区域进行差别化探索，为基层留足创新发展的空间，才能避免顶层设计成为“空中楼阁”。江阴在推进改革的方式上注重顶层设计与基层探索的良性互动。一方面，江阴的集成改革从一开始就得到了江苏省委和无锡市委的高度重视和权威性支持，由省推进职能转变协调小组发挥总协调职能，江阴组建集成改革领导小组和七个改革领域专项小组，编制形成试点总体方案。另一方面，对于基层干部而言，要落实改革整体方案，除了关注抽象的原则、准则，更要关注真实的故事、真实的场景。换言之，要抓典型，鼓励支持有条件的地方先行先试，主动创新实践，以典型引路为顶层设计提供脚本、积累经验。例如，针对基层网格管理人员力量不足、问题处置不专业不及时的问题，江阴创新“公安网格”，即将公安巡防专业网格与城市全要素网格精准叠加，构建全域网格化社会治理新格局。这项改革充分发挥基层试点的作用，选取周庄与新桥两个经济发达镇进行试点，通过网格叠加融合、人员融合和系统平台的融合提升了基层网格化管理的专业化和精准度，并在全市域复制推广。同时，对于农村三资管理不健全、小微权力矛盾突出，江阴在全省率先推出农村三务公开“户户通”模式。在璜土村试点成功的基础上，财政、纪委、组织部、农业农村局、民政局等多部门协同推进，在全市各村陆续搭建户户通平台，以“一栏一网三屏”（村务公开栏、互联网、手机屏、触摸屏、电视屏）实现村民随时看、得实惠。

三、 突出辩证思维，坚持靶向协同提质效

唯物辩证法在整个马克思主义哲学中占据着重要地位，决定了坚持辩证思维的关键意义。“辩证唯物主义并不否认意识对物质的反作用，而是认为这种反作用有时是十分巨大的。我们党始终把思想建设作为党的基础性建设，强调‘革命理想高于天’，就是精神变物质、物质变精神的辩证法。”（习近平.谈治国理政〈第一卷〉［M］北京.外文出版社，2014：51.）辩证思维是战略思维的基础和源泉，是指灵活运用辩证唯物主义的基本原理认识问题，以联系、发展、矛盾的视角思考和解决复杂的现实难点。江阴的集成改革注重横纵协同发力，善于扭住“牛鼻子”，做到改革蹄疾步稳、精准有效。

“深水区”的改革不同于以往单项改革的单枪匹马、集中炮火，也不同于综合改革集聚一域、横向连接弱，是多个领域彼此联动，多腿走路。同时，各个环节并不是要平均用力，要抓关键点、关键环节，找准发力点。江阴并未局限于单一的行政管理体制改革，而是以行政管理体制改革的率先突破，撬动经济体制、生态文明、社会事业、开发开放、城乡一体化、党的建设等其他六个领域的改革，做到齐头并进。同时，每一个领域的改革都是宏观而系统的工程，需要找准主要矛盾，靶向发力。江阴在推进城乡一体化改革时，考虑到老百姓关心的住房和医疗保障问题，重点实施农房翻建和村级医疗互助项目。为改善农村人居环境，展现农村新风新貌，有序推进长泾、月城农房翻建试点，努力打造一批布局合理、规模适度、设施完善、环境优美，既富现代气息又有江南水乡风韵、地方特色的美丽乡村。目前，已完成建设面积规划1000余亩，签订合同151户，且已全部动工。为进一步破解因病返贫、因病致贫的难题，大力推行“福村宝”大病医疗村级互助模式。在城乡医保、大病救助、医疗救助、商业保险不断健全完善基础上，设立3000万元深度救助、7000万元大病专项救助基金，并在全省率先开启新型“互联网+”村级医疗互助模式。截至2018年底，“福村宝”已覆盖全市212个村，基本实现全覆盖，补助人次超11万，单笔最高补助达到5万元。

四、突出法治与底线思维，坚持法无禁止皆可为

面对从管理到治理的转型，党中央愈发注重治理方式的变革，尤其是将法治作为治国理政的关键，提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力。同时，筑牢底线，防范风险始终贯穿于中国共产党人从革命到建设实践全过程，也是共产党人能够永葆先进性和高水平执政的推进器。江阴注重强化党员领导干部的法治思维和底线思维，既遵守“法无授权不可为”，又提倡“法无禁止皆可为”，并严守最低标准，确保不在根本性问题发生颠覆性错误，以新时代党的领导方式转变实现基层治理创新。

改革在某种意义上就是对现行体制机制不适用、不合理部分的改变，本身就是要触碰“天花板”的事情。倘若改革要有所突破，有所创新，需要奉行的是“法无禁止皆可为”，而非单一的“法无授权不可为”。传统的思维模式是倾向于唯有确定合法才能为，对于尚未明文规定或是与现有规定相悖的不敢做，也怯于做。事实上，很多矛盾的破解无须纠结于具体的法律条文，或是过时的条条框框，法律和规范往往是具有相对滞后性，如果仅仅是按着现有法律去做，很多东西就根本改不了。只要法律没有明确禁止的，理应可以大胆去尝试。“要给创新一个权衡期，在这个试验期当中，奉行‘法无禁止皆可为’的准则，以鼓励创新、试验。对试验期可能发生的损伤，重要的是这个权衡期要被看做是法治的一个必要组成部分。”（周其仁.突围集：寻找改革的新动力［M］.中信出版社，2017:243.）在推行集成改革过程中，江阴的不少创新做法也是与现有法律条文相冲突，或者是尚未规定到，但实践证明这些勇于顶一顶法律“天花板”的行动为群众带来了获得感的提升。同时，江阴为广大领导干部建立容错纠错机制，将其细化到具体的项目和指标，营造敢挑担子、敢闯敢试的创新氛围，做到为有担当者担当，重用改革派。当然，法无禁止皆可为并不意味无序发展，而是明确红线不能触碰，时刻保有忧患和风险意识。例如，江阴在生态文明体制改革中，严格环保准入管理，开展以“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，环境准入负面清单、行业准入清单和豁免清单”为内容的“三线三单”试点工作，以“区域环评+环境质量”取代项目环评，为打赢环保攻坚战，提升城市竞争力打牢基础。

结语

江阴集成改革实践始终将党建引领置于突出位置，通过不断强化党员领导干部的战略思维、创新思维、辩证思维、法治思维和底线思维，改进党的领导方式，以思维转换提升组织力，汇聚了改革的集成效应。江阴在谋改革、促改革上形成了强大共识，领导干部真正做到至少用三分之一的时间抓改革，少了“等一等、歇歇脚”的倦怠与犹豫，多了些“顶一顶、红红脸”的勇气与坚定。正是基于党的领导思维变换和方式转型，江阴已完成356个集成改革事项中的337项，在徐霞客镇、周庄镇、新桥镇、长泾镇、璜土镇等乡镇改革“小盆景”的基础上，形成了全市域的改革“大风景”，并在七大改革领域中涌现出诸多改革亮点。此外，江苏省内的南京江宁区、苏州吴江区、常州新北区均已吸收和借鉴江阴的改革方法论开展集成改革试点，进一步扩大了江阴经验的影响力。当前，地方全面深化改革已经进入关键拐点，不少地区面临着改革思路理不清且道不明、部门“拍脑袋”决策、内部协同效应弱、不敢改且选着改等矛盾，归根结底是要解决好改革合力的问题。江阴以党建引领和保障改革的创新探索将为其他地区化解改革合力的相关难点提供有效路径和启示借鉴。

本文系环太湖发展研究中心课题“集成改革的路径选择与未来走向研究—基于江阴、宁波两市的比较分析”的阶段性成果。

（作者单位：中共江阴市委党校）

【责任编辑：江辰】