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网约车驶向正轨的监管路径

作者:周艳艳   文章来源:本站   点击数:265   发布日期:2019-11-21

信息技术的革新为“互联网+”新兴行业创造了条件。网约车是通过互联网平台公司提供的智能手机应用软件,预约车辆实现了点到点运输服务的出行方式。网约车以其高效联结供需的优势满足居民的出行需求,但网约车与传统出租车之间的摩擦,网约车平台之间的不良竞争以及存在的安全隐患等诸多乱象,给行业、社会、政府带来了严峻挑战,不容忽视。

一、网约车发展中问题频生

(一)新老业态矛盾凸显  

网约车的发展可谓“野蛮式”生长,一经出现,便以“互联网+交通”的特有信息优势及各种优惠券,迅速填补市场空白,用户规模迅速增长,在2016年达到3.62亿。以滴滴平台为例,2012年诞生,几年内在出行市场迅猛生长,遍及全国400多个城市,市场份额在有些城市高达80%。网约车的出现对传统出租车构成巨大冲击。以南京市为例,据南京市客管处公布的数据显示,截至2018年3月中旬,约3000辆出租车遭到退租,退车比例占总运营数的25%。在网约车“野蛮式”生长和出租车“断崖式”萎缩的态势下,新旧产业的矛盾愈演愈恶劣,全国发生不少传统出租车和网约车正面冲突的情况,甚至出现打架斗殴事件,网约车与出租车之间矛盾凸出。

(二)行业竞争日益激烈

巨大的出行市场潜力,各大网约车平台为了抢占市场份额,竞争日益激烈。2018年美团在南京、上海等城市开始提供网约车业务。互联网巨头阿里巴巴也进入网约车市场,上汽、宝马等一众车企也蜂拥而至,掀起了“红包大战”。但是,以低于成本价的“红包大战”严重扰乱了出租车市场。“红包大战”是以低价占领市场,而不是以安全、优质的服务来竞争,容易导致“劣币驱除良币”的乱象,无序发展最终导致市场过度饱和、巨大的资源浪费及恶性循环的发生。2018年美团大战滴滴之后,南京的一块空地上停放着大量网约车。

(三)公共安全隐患较大  

2018年5月郑州空姐遇害案以及8月的温州女孩遇害案,两起网约车重大安全事件暴露出网约车行业的安全问题,监管的漏洞让人们不得不重新审视网约车。2018年9月5日,交通部、工信部、发改委等10部门组成的联合检查组进驻滴滴、首汽、神州、曹操、美团、嘀嗒等8家公司,启动了针对网约车、顺风车平台安全的专项检查工作,并在11月28日进行了通报。仅滴滴公司一家就存在7个方面的问题:顺风车产品存在重大安全隐患;安全生产主体责任落实不到位;公共安全隐患问题较大;网约车非法营运问题突出;应急管理基础薄弱且效能低下;社会稳定风险突出;互联网信息安全存在风险。其他平台同样发现很多问题,诸如网约车合规率仍有不足,安全生产管理亟需增强,部分产品资金结算模式不合规,存在资金安全风险等,长长的问题清单暴露出网约车安全问题的严峻性。针对这些问题,联合检查组形成了对相关责任单位和责任人依法处理的意见,要求8家平台公司在两周内制订完成整改方案和具体措施。

二、网约车监管存在的问题

(一)监管法规滞后

网约车出现之后较长一段时间内,网约车的法律性质一直没有确定,是黑车还是运营车没有定论,法律监管存在空白。在这种情形下,网约车、网约车平台公司及乘客都会面临很大风险,一旦发生纠纷或事故,责任的认定是个难题,相关方的自身权益也很难得到保障。2016年,由交通运输部等七部委联合发布,于11月1日开始实施的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》,将网约车纳入出租车体系,也称之为“网约车新政”。据中国信息通信研究院的数据显示,截至2018年7月,全国已有210个地级以上城市出台了网约车实施细则,新政覆盖率达62.1%,但仍有超过100(约128)个城市未出台。

(二)监管主体乏力

一是政府监管有待落实。政府作为监管主体最大的优势在于其具有高度强制力,有些地方政府虽然出台了网约车实施细则,但并未建立专门的监管主体,政府监管有待贯彻落实。二是行业自律不足。行业监管的主体主要是指行业协会这一类社会组织,其拥有最新最全的信息和丰富的网约车运营实践经验,但缺乏强制力作保障。仅靠内部成员自觉遵守,虽然内部成员违反行业准则会受到相应处罚,但是不需要承担法律意义上的责任,也不会带来实质性违规后果。因此,行业监管的自律作用发挥非常有限。三是社会监督渠道不畅。社会监督比起其他监督形式而言,更具有直接性和便捷性,但社会监督依赖互联网或者其他渠道,若渠道不畅,容易导致监督意见石沉大海。

(三)监管手段失范

1. 事前:门槛设置存在争议

面对新生事物的快速发展,传统的监管手段会出现不适应性。“网约车新政”出台后,各地纷纷出台实施细则,对网约车平台、驾驶员和车辆作了更加细化的规定,例如地方对车辆轴距、排量、车龄、车价、功率、车长、车宽、车高、行驶里程、车辆保险、新能源车等有严格的要求。赞同者认为安全管理讲究的是“预防为主、源头管控”,门槛设置在一定程度上是在引导企业回归理性,能有效遏制网约车平台通过疯狂吸纳无证司机和车辆来开拓市场。反对者则认为门槛设置过高不利于网约车合规化。工信部数据显示,截至2018年7月,网约车车辆合规率仅为0.54%,不足1%,司机合规率仅为1.1%,出现法难责众的局面。中国司法大数据研究院于2018年9月发布《网约车与传统出租车服务过程中犯罪情况》,据司法大数据显示,2017年一审审结的案件中,网约车案发率为每万人0.048,传统出租车司机每万人案发率为0.627,出租车司机案发率约为网约车的13倍,网约车比出租车更安全。因此,以高门槛限制网约车的发展不符合对新业态“包容审慎”的监管原则。

2. 事中:监管执法陷入困境 

网约车数量的增多及低合规率,导致政府监管部门需要投入大量人力、物力和财力去查处非法运营车辆。然而,由于网络的隐蔽性,出现了不合规的网约车跟执法力量“打游击战”的现象。甚至有些网约车平台为司机缴纳罚款,纵容网约车非法运营。监管部门对不合规司机的罚款额度一般为2-3万元,相对平台的流水金额来说,惩罚力度不够,执法部门在查处非法运营车辆过程中陷入困境。 

3. 事后:监管实效缺乏评估  

我国公共政策在制定过程中,由上而下极具单向化,而自下而上的动力不足。即政策制定偏重事前政策评估,但对政策执行效果的评估不足,例如多数地级市出台的网约车经营管理实施细则中规定:“道路运输管理机构、公安等部门有权根据管理需要依法调取查阅管辖范围内网约车平台公司和合乘信息服务平台的登记、运营和交易等相关数据信息”,以及“各有关部门应当按照各自职责建立网约车平台公司和驾驶员信用记录,并纳入全国和本市信用信息共享平台”等,但在2018年的一起网约车安全事件中,乘客安全遭受威胁时,相关政府部门却不能及时掌握驾驶员的信息,与网约车平台之间的沟通也存在梗阻,一个重要的原因是没有对政策实施的效果进行评估。政策是否落到实处,效果如何等缺乏有效评估。

三、网约车监管路径的探索

(一)健全监管法规

良法是保障网约车善治的前提和基础。建议将网约车新政予以升级,使其能够从部门规章上升为行政法规,为网约车的合法化审批扫清行政许可方面的程序障碍。与此同时,应进一步发挥“顶层设计”的作用,目前一些地方政府进行了政策创新,可以推广为其他地方政府提供借鉴。以安徽省芜湖市为例,2017年7月,芜湖颁布的旧版《网约车细则》,准入门槛严苛,芜湖全市注册的约5.5万辆网约车中仅46辆办理了网约车营运证,大批网约车转入黑车状态,网约车与出租车的关系空前紧张,接连发生数起传统出租车与网约车的对抗性群体事件。2018年5月,芜湖市发布了调整后的《芜湖网约车细则》,降低门槛,16处修订,对网约车进行松绑。例如,删除了“车辆轴距不低于2650毫米、排量不低于1.6L或1.4T”的网约车车型标准,仅规定网约车“车辆轴距、排量高于或等于市区主流巡游出租汽车”。此外,还推进网约车和出租车融合发展,出租车司机改开网约车,若以后还想换回来,仍可以开出租车,解决了出租车司机的后顾之忧,缓解了新旧产业之间的矛盾。芜湖网约车管理细则修订仅一个多月,各项合规许可已超过原政策执行9个月的数量。这样的改变没有遭遇朝令夕改的诟病,反而因为网约车准入标准的因地制宜、实事求是,有效疏解了网约车黑车化、网约车与传统出租车的矛盾。

(二)构建协同监管

党的十九大报告强调我国社会治理体制为“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”。在我国当前治理环境下,协同监管是以政府为主导,与市场组织、社会组织、公众的协作监管。治理主体间有共同的目标,即网约车行业的公平、效率与安全有序发展,为乘客提供便捷、安全的出行服务。构建对网约车的协同监管,应积极构建以政府为主导,与网约车平台公司、出租车行业协会及乘客为主体,通过整合资源形成动态的协同过程。协同过程如下:

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网约车平台为乘客提供承运服务,需要保障乘客意见反馈渠道的通畅性。乘客可以向政府监管部门反映诉求,政府通过与网约车平台公司信息共享平台,调取相关信息,保障乘客权益,同时将乘客的反馈纳入对网约车平台公司的诚信考核,如果乘客投诉多,经查属实,对网约车平台公司应该有相应的惩罚措施。当前阶段,对新兴产业的监管应积极探索社会组织的监管作用,利用自身优势引导行业自律。出租车行业协会应充分发挥对政府的监督作用,避免寻租行为。作为社会组织的出租车行业协会有协调矛盾的功能,乘客也可以向其反映自身的诉求,维护权益。协同监管的本质在于打破资源之间的各种壁垒和边界,实现优势互补,促进监管效果最大化。

(三)创新监管方式

1. 强化事中事后监管

党的十九大强调要转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。网约车作为一种新的经济模式,其特点是灵活、多变,加强事中事后监管有利于政府及时掌握车辆运营情况,便于对规制手段和相关的策略进行及时调整。一方面需要保障安全性能的科技手段,如深圳的网约车统一要求安装摄像头,为解决纠纷提供凭证。另一方面强化惩戒力度,2018年6月交通运输部等多部门联合印发《关于加强网络预约出租汽车行业事中事后联合监管有关工作的通知》,首次提出将根据平台公司违法违规行为严重程度和整改情况,综合运用约谈、暂停发布、下架移动互联网应用程序(APP)以及停止互联网服务、6个月内停止联网或停机整顿等措施,强化事后惩罚机制。这对网约车主体来说能形成较强的威慑作用,督促其依照规定运行。

2. 搭建联合监管平台

网约车监管事项跨度大,涉及到很多部门。例如,交通运输局发放网约车驾驶员从业资格证,需要到公安局调查司机是否存在犯罪、吸毒等违法行为。单靠一个部门或几个部门难以实现有效监管,要推进网约车合规化进程,需要打破政府部门之间的壁垒,构建以交通运输局牵头,多部门联合的监管体系。通过政府横向各部门或纵向各层级之间的协作,加强政府内部的有机整合力度,提高监管效能。例如,中央层面已形成了由交通运输部牵头,联合多部门建立交通运输新业态协同监管部际联席会议制度,对共享单车、网约车等涉及交通运输领域新业态进行联合监管。杭州成立了由交通、公安等部门参与的“杭州市网约车专项治理工作办公室”,加强对网约车进行监管。

3. 建立监管评估机制  

实效评估是决定政策需不需要调整、完善或终止的重要依据。建立网约车监管的评估,可以成立政策评估委员会,主要负责统筹部署全市公共政策的评估工作,甄选评估对象,确定评估时序,审查评估报告,监督评估工作。可以建立政策评估专家库,在政策评估中,按需从专家库中选择部分专家对政策评估的方案、评估指标体系、评估方法及评估报告进行评审。还可以采用第三方政策评估,把第三方政策评估作为政府购买服务项目纳入年度财政预算,加强对第三方评估机构的管理,建立政府采购的准入制度,规范评估流程,谨防第三方评估过程中可能存在的不负责任和腐败行为,确保评估过程的科学性与有效性。

网约车作为以新技术推动传统行业转型的典型代表,满足了乘客出行需要,也对机动车的利用效率有了很大提升,但是带来的社会问题和监管难题不容忽视。亟需完善相关法律法规,构建以政府为主导,市场组织、社会组织和公众多元主体的协同监管模式,创新监管方式,推进网约车驶向正轨。

本文系2018年度衡阳市社会科学基金项目“衡阳市网约车监管对策研究”(编号2018D052)阶段性成果。

(作者单位:中共衡阳市委党校)

【责任编辑:江辰】

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