网络综合治理关系到社会稳定和国家安全，已经成为国家治理体系和治理能力现代化建设关注的重点。党的十九大报告提出：“加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间。”2018年4月，习近平总书记在全国网络安全和信息化工作会议上指出：“要提高网络综合治理能力，形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局。”如何研究和构建科学有效的网络综合治理体系，使之服务于国家安全，是当今研究者和决策者关注的重大问题。

一、网络综合治理体系的内涵

网络综合治理体系是社会综合治理体系的重要组成部分，是一项由政府、社会组织、企业、公众等多主体，通过综合运用法律、经济、技术等多种手段，协同对网络内容、网络环境、网络主体行为及关系的整治和管理，从而打造和谐网络生态的复杂系统工程。构建网络综合治理体系不是简单的方法手段的叠加，更多的是一种资源要素的有机融合，上述定义体现了四个方面的内涵：

一是多主体协同合作。构建网络综合治理体系不仅是政府行为，也需要社会组织、企业、公众个人等多方参与，根据不同主体在治理过程中的职能和功能定位，加强组织管理体系建设，充分发挥各主体最大价值，形成治理的系统合力。

二是综合运用多种手段。网络涉及社会发展的方方面面，治理主体需充分结合法律、经济、技术等多种手段，形成网络综合治理体系的方法论。加强法律制度体系建设，推进治理的法治化进程；利用经济效应，开展宣传教育，引导网络正向发展；强化网络基础设施建设，落实关键技术支撑，提升治理能力。

三是治理范围广泛。网络综合治理体系的治理范围涉及网络上传播的文字、图片、语音、视频等内容；网络运行的外部宏观环境、基础设施环境、网络安全环境；网络主体的访问、上传、下载、聊天、游戏、购物等操作行为；多个网络主体之间交互联系的强弱及紧密情况等。

四是治理目标明确具体。构建网络综合治理体系的基础目标是治理网络空间乱象，维护网络社会秩序，营造清朗健康的网络生态；最终目标是满足人们日益增长的网络服务需求，维护社会和谐稳定，实现社会主义核心价值观的弘扬。

二、江苏网络综合治理体系构建面临的困境

作为互联网建设强省，江苏高度重视网络综合治理工作，坚持网络舆论正确导向，优化网络文化环境，引导各方主体积极参与，逐步构建了多层次、多角度、多元化的工作机制，网络综合治理的“一盘棋”正在逐步形成。然而，如何构建适用于江苏网络社会的综合治理体系，推动网络社会与传统社会一致发展，仍然是目前各方亟需探索和解决的问题。

1. 协同治理体系亟待完善

随着江苏网络综合治理体系构建工作的推进，现有的网络治理模式存在的问题逐渐凸显。一是没有广泛吸纳社会组织、企业和公众参与。在现实的网络综合治理环境中，缺少可供各主体方便参与的渠道和主动参与的途径。二是相关职能部门之间存在着职责模糊交叉、资源分散的状况。由于缺乏明确的网络治理权力划分，或部分职能重叠，或存在管理空白，影响网络综合治理效率。三是信息资源整合共享不够，数据获取及应用水平不能有效满足江苏网络综合治理体系建设的需求。

2. 依法治理进程有待推进

国家在网络治理的法治化进程上进行了积极探索和设计调整，极大地提升了法律制度的前瞻性、针对性和预见性，但江苏在相关政策制度的贯彻执行、时效性等方面还存在一些问题。一是现有的一些政策法规缺少全局性、系统性的约束。与网络技术日新月异的发展实践进程相比，行之有效的配套法规政策处于相对滞后的阶段。二是地方性法规缺位。细数近年来江苏出台的近160项地方性法规中，涉及网络治理的法规相对较少。三是责权归属不明造成主体责任缺失。法规政策体系的不完善给网络治理带来了短暂的不适应期和现实难题，一些责任主体游走于网络政策法规体系的边界，试图通过打“擦边球”的方式来谋取利益。

3. 网络自主防护水平有待提高

随着互联网日益普及，江苏网络安全问题也日益严重。一是受网络安全攻击数位居全国前列，网络安全形势日渐严峻。二是自主可控的网络安全技术和产品缺位。虽然我国的网信事业发展迅速，但与美国相比，我国的网络安全技术、特别是核心技术还有一定差距。江苏多数互联网机构使用的关键产品大部分来自于思科、IBM、甲骨文等国外著名企业，网络防护自主化水平有待提高。三是网络安全突发事件管理体系有待完善。互联网的发展加快了信息传播速度，也为病毒、网络攻击行为提供了便利，导致网络安全突发事件频发，但缺少相应的网络安全突发事件管理体系。

4. 网络安全文明意识有待强化

网络安全不仅事关国家安全和国家发展，也直接关系到每一个网民的切身利益。一是网络意识形态安全度不足，共同维护网络文明的意识有待加强。社会思潮借助网络途径迅猛传播，诸如民族主义、新自由主义等思潮在网络中逐渐蔓延，在一定程度上对主流意识形态形成干扰。二是网民网络安全意识较为淡薄，用户侧网络安全防范沦为空谈。部分公众为一己私利，恶意在网络空间歪曲事实真相，一些网民不知真相，盲目跟风，给主流意识形态造成一定冲击。三是网络运营行业自律不足，共同维护网络安全和互联网环境的责任意识尚待加强。为争夺市场份额、吸引用户，个别新媒体平台频现低俗营销、窃取隐私、侵犯版权等现象。

三、国内外政府网络综合治理的经验借鉴

最大限度地保护网络参与者的权益，维护网络的正常秩序，使网络不断造福于人类，是现代政府的重要职责。国内外政府在网络综合治理方面的实践，为江苏构建网络综合治理体系提供了很多有益的经验借鉴。

1. 倡导多主体协同参与，打造行业自律治理

企业、社会组织、公众等主体是网络的有生力量，充分调动多主体参与协同治理，能够形成治理合力，弥补政府治理的不足。以英国为代表，政府采用“互联网观察基金会”（IWF）这一行业自律组织审查网络内容、设置网络评议标准，并加强网民素质教育，发动网民自觉参与网络治理，形成了互联网行业自律治理模式。国内以北京为例，积极倡导共建共治共享理念，开展多个网络相关部门的合作行动，加强与各地网信部门联动，推动首都互联网协会新闻评议专业委员会等自律机制建设，呼吁社会各界共同参与治理。

2. 强化网络法治建设，逐步完善治理政策体系

法治化建设是网络综合治理的重要基石，只有做到依法治网、依规管网，才能形成网络治理的综合效力。以英国、日本为代表的国外政府十分注重网络综合治理相关法律法规以及行政规范的制定。如英国积极颁布《通信监控权法》《通信数据保护指导原则》《通讯数据法》等网络治理相关法律规范；日本推出《非法接入网络禁止法》《高度信息通信网络社会形成基本法》《网络安全基本法》《青少年安全上网环境整备法》等网络治理相关法律法规。

3. 加强基础设施建设，着力巩固治理基础条件

网络基础设施建设水平决定了网络综合治理工作能否顺利开展，直接影响治理成效，是构建网络综合治理体系的重要基础条件。以美国为代表的西方国家十分重视信息基础设施的提升，设立全国防护与计划司（NPPD）这一专门机构负责重大基础设施安全，并专设信息技术现代化基金等相关资金支持设施更新。在国内省市中，广东连续发布《广东省信息基础设施建设三年行动计划（2015-2017年）》《广东省信息基础设施建设三年行动计划（2018-2020年）》两个三年行动计划，推动在全国率先建成高速、移动、安全、泛在的新一代信息基础设施；上海通过打造集“物联、数联、智联”三位一体的新型城域物联专网来优化信息基础设施服务能级。

4. 重视网络安全防护，切实保障网络环境安全

网络安全问题在近年来愈发突出，也愈发受到各国、各地区政府的重视。美国作为互联网创始国，一直将网络安全治理列为关键要点，设立了美国计算机应急响应小组、白宫网络安全办公室等网络安全专职机构，并陆续制定《国家网络安全综合计划》《网络安全法案》《网络安全国家行动计划》《增强联邦政府网络与关键性基础设施网络安全》《国家网络安全战略》等网络安全相关政策。国内以广东为例，全省开展一系列“安网”专项行动，并由广东省计算机信息网络安全协会、广州市信息网络安全协会、深圳市计算机网络公共安全协会和北京网络空间安全联盟共同发起建立“一个平台、三大联盟”，保障实现网络安全治理。

    四、加快构建江苏网络综合治理体系的对策思考

构建江苏网络综合治理体系是一项综合性、系统性工程，需要结合网络治理特点和省情实际，注重顶层设计，强化协同治理，建立完善综合治网法律法规体系，提升网络安全水平，加强网络文明教育，形成多主体参与、多措并举的网络综合治理格局。

1. 强化网络协同治理体系构建

网络社会多元性、综合性和复杂性的特征要求构建网络综合治理体系时要注重协同治理。江苏需加强顶层设计，明确网络空间的主体定位和共同目标，激励企业、社会组织、社会公众等参与网络社会的共建共治，构建党委政府主导、多元主体共建共治的网络协同治理体系。

一是切实加强党委政府的规范领导。要深刻认识构建江苏网络综合治理体系的重要意义，高度重视网络治理的新特征及时代、公众对网络空间的新诉求，从全省经济社会大局出发，厘清治理路径，主导建立多主体参与、多种治理手段相结合的综合治理体系。

二是严格落实企业的网络治理责任。规范引导企业加强自身网络运维安全管理，加强网络安全监管，完善平台规则，做好内部治理；并鼓励互联网企业加大信息保护技术开发，构建网络安全和诚信体系。

三是积极引导社会组织参与网络空间共建共治。充分发挥群团组织的纽带作用，通过各种激励手段积极引导社会组织利用自身技术、人才等资源优势主动承担治理责任；科学采用网络信息化手段，依托各种网络平台，为社会组织参与网络治理提供条件。

四是努力促进社会公众主动参与网络空间治理。大力提倡社会公众网络主体责任意识，通过宣传教育引导网民自觉从事合法网络活动，共同维护网络环境健康；鼓励社会公众充分发挥监督作用，主动向政府相关监管平台举报网络违法或不良信息。

2. 完善网络依法治理体系建设

一是加快网络综合治理法律体系规划研究。应深入学习研究习近平总书记关于加强网络综合治理体系建设的重要论述，结合省情实际，明确江苏特色网络综合治理法律体系指导思想；充分发挥江苏相关高校、科研院所的资源优势，厘清内涵，做好立法规划。

二是贯彻落实网络综合治理相关法律法规。做好国家出台的《网络安全法》等相关法律法规的落实工作，并在国家法规基础上细化探索制定《江苏网络权利保护法》《江苏网络行为规范法》《江苏互联网内容管理法》等具有地方特色的法律法规。

三是强化网络执法力度保障治理成效。省网信办、公安厅等相关部门应在省委省政府领导下加强协作和联动，建立健全全省网络综合治理协同执法常态机制；积极开展专项行动，严肃追究网络诈骗、网络侵权、网络传谣等网络违法犯罪行为的法律责任，营造清朗的网络空间。

3. 提升网络安全防护水平

一是加强网络安全基础设施建设。结合国家、江苏机构改革和调整，统筹全省政务部门网络安全基础设施建设，统一构建网络安全防护体系；应用新一代信息技术手段解决关键问题，推进网络安全核心技术实现突破；建立健全责任主体网络安全制度，制定政务部门网络安全标准规范。

二是加强网络安全分类教育。明确网络主体责任，不断提升网络安全意识，逐步建立政府、社会、家庭、学校四位一体的网络安全风险防范教育体系。

三是加强网络安全人才培养。创新网络安全人才培养方式，探索政企合作、政校合作等培养方式，建立跨学科门类网络安全人才培养平台等模式。健全人才引进、考评机制，积极打造一支政治素质高、技术能力强、反应速度快的网络安全队伍。

4. 加强网络文明教育活动

网络综合治理体系不仅需要法律法规和技术保障等制度规范，更需要从精神层面和文化层面加强引导，通过内在建设，构筑清朗的网络空间。

一是强化网络空间价值观的宣贯。运用网络传播规律，持续加强社会主义核心价值观在网络空间的宣传引导，弘扬正确的网络文化风气，激发正能量，增强网络社会凝聚力。

二是积极开展网络文化宣传教育。结合网络空间信息传播方式和特点，主动掌握网络空间话语权，强化阵地意识，进一步增强官方主流舆论在网络空间文化宣传的主导权；利用大数据技术做好舆情分析，加强舆情监管力度，把握好网络舆论引导的时、度、效；结合江苏特色创新网络文化宣传的方式方法，通过开展网络文化主题活动、网络安全知识竞赛等方式，提升宣传教育效果，打造风气健康、氛围和谐的网络空间。

本文系江苏省社科应用研究精品工程课题（编号18SYB-077）的阶段性成果。

（作者单位：江苏省信息中心）

【责任编辑：江知】