乡村振兴战略给基层政府的职能转型提出了新的挑战，尤其是扎根农村基层的乡镇政府，由于其在纵向横向上分别与上级政府与社会居民存在着委托代理关系，因此结合乡村振兴战略提出的新要求，需对乡镇政府的角色进行重新定位，乡村振兴中乡镇政府应是注重公益性和独立性的善治型政府，乡镇政府的角色转换将有助于乡镇政府的职能转型和乡村振兴战略的稳步推进。

一、委托代理：乡镇政府的基本角色

党的十九大报告指出，“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，全党的中心工作必须放在农业农村农民问题上，实施乡村振兴战略。乡镇政府作为扎根农村的基层政府，既有能紧密联系群众的优势，也有缺少资源的劣势，在乡村振兴战略的基调下，其角色定位和职能转换尤为重要。乡镇政府准确进行角色定位并建立起符合当地实际的现代化治理体系，是乡村振兴战略“三步走”能否顺利实施下去的关键。

定位乡镇政府角色需要厘清乡镇政府和上级政府之间的关系。委托—代理理论是契约理论发展的重要成果，而契约理论是政治学领域最重要的理论之一，因此，此理论也可用于政治领域。委托—代理关系是指参与者根据已存契约关系，指定另一主体为自身服务，并且赋予这些行为主体决策权力，在报酬支付方面则是根据被指定人提供服务的质量进行评定。其中授权者即为委托人，被授权者即为代理人。乡镇政府和上级政府的关系中存在纵向和横向两方面的委托—代理关系，纵向指乡镇政府和上级政府之间；横向指乡镇政府和社会居民之间。

（一）纵向委托—代理关系

上级政府与乡镇政府构成的是纵向上的委托—代理关系，主体把握信息失衡、原有契约关系以及利益偏差构成其三要素。

首先，上级政府与乡镇政府在信息把握上存在很大差异。上级政府制定宏观战略，在方针政策上进行方向指引和策略统筹，比如公共服务的整体配置、政府财政的支出以及社会福利的改善等方面。但是，在管理范围上，乡镇政府处于基层的核心行政领导地位，与基层保持直接亲密联系，对于中央政府和上级政府的政策落实和反馈，乡镇政府具有信息优势。

其次，在契约关系方面，乡镇政府和上级政府在宪法上具有法律约束关系，在这一层面上，上级政府通过财政拨款方式付给乡镇政府“报酬”，并授予其管理地方事务的专项职能。

最后，在利益结构上，中央核心利益和地方政府核心利益存在部分利益失衡现象，其中乡镇政府最为特殊，由于地域局限性，乡镇政府在法律规定范围内仍然享有较大的自主权，在涉及地区利益方面尤为显著。

（二）横向委托—代理关系

村民与乡镇政府之间构成横向上的委托—代理关系。在乡镇政府和村民的互动中，村民是权力主体，由于村民自身在信息收集和行动力等方面存在不足，进而将这种权力委托给乡镇政府代以实施。因此，结合委托—代理理论，乡镇政府即代理人，村民即授权人。乡镇政府和村民之间亦存在利益偏差情况，譬如乡镇政府信息收集不到位，在意见反馈和政策实施过程中无法兼顾村民各方利益，造成利益偏差的情况。

二、代理危机：村民自治时期乡镇政府的局限与困境

村民自治时期，处于委托代理双向关系中的乡镇政府由于行政级别的特殊性以及职能的不可替代性，在我国乡村建设过程中暴露出自身局限，出现了乡镇政府代理危机。

（一）基层政府自身利益最大化，注重政绩

理论上讲，基层政府在权力实施过程中首要注意的应当是社会公众利益的最大化，然而由于基层政府作为国家在地方设立的下属机构，要承担上级政府下派的任务，且在政绩考核制度的影响下，基层政府承担着更大的经济、社会和文化职能。在实际工作流程中，由于基层政府首要考虑的是上级政府下发的考核任务，一些基层政府往往致力于完成考核目标，而忽视公众利益，盲目进行经济、政治、文化建设，实现基层政府利益最大化。

（二）基层政府丧失自身独立性，依附性增强

我国政府层级的特殊性，使得上级政府与乡镇政府之间的委托链过长，从中央政府到省级政府，再经过中间的市级和区县政府，到达乡镇政府手中的权力或资源则不可避免地会递减，在此程度上，乡镇政府会过于依附上级政府，无论从事权的划分还是财政资源的下放，乡镇政府都丧失了自身的独立性。依附性增强、独立性丧失，使得一些乡镇政府在完成上级政府交代任务或者进行地方建设过程中，缺乏一定的后劲，进而影响到乡镇政府的自身建设和治理能力的提升。

（三）易产生道德风险，乡村治理难度加大

道德风险是指代理人利用信息优势，通过隐藏或者改变自身行为而使对方利益受损，自己从中获利。由于我国人事行政体制的特殊性，上级政府在对乡镇政府进行委托时主要采取通过财政措施和人事晋升两方面进行激励。尤其是在纵向委托—代理关系中，一些干部的工作作风容易产生道德风险问题。若此危机不能妥善处理，会使得道德风险在干部队伍中滋生，产生一系列问题，加大乡村治理难度。

三、基层政府角色转换对乡村振兴的意义

（一）有助于乡村产业的升级

乡镇政府在提升内生能力时，通过构建起社会互动关系网络，吸引多元主体的有序参与，实现人力、资本的双向流动。其中，社会组织的有序参与作用尤为突出。社会组织的有序参与，具体在乡村建设中指的是外来资本的合理引入，如电商平台的利用，通过引驻商户带动农产品的外销，打造“互联网+”新模式，建设现代农业产业园，整合农业多方商业实体，为农民创造多种产销渠道，增加收入。同时，乡镇政府在和社会资本合作的同时，可打造独具特色的旅游景点，促进乡村旅游业的发展，推动农村一二三产业的一体化。

（二）有助于帮助村民脱贫

首先，乡镇政府吸引社会资本的投入，不仅能推动乡村产业的发展，更能创造新的就业岗位，帮助村民实现本地就业，给村民提供多渠道就业方式，有助于农民提高收入，减少和防止脱贫人口返贫。其次，在城镇化高速发展的时期，乡村人才的大量流失使得农村的矛盾更加凸显，乡镇政府及时进行职能转型，既有助于打造出爱农民的工作队伍，组建乡村智库，又能为乡村建设留住人才，尤其是优秀大学生下驻基层，为乡村教育事业做出贡献，改善乡村教师少、教师素质低的情况，加之各类教学设施的投入和社会资本的捐献，使乡村教学水平提升档次，使村民享受到一定质量的教育，提升村民的综合素质，村民的知识富起来有助于农民富的目标如期实现。

（三）有助于文明乡村的建设

首先，角色转换后的乡镇政府以法治方式，监督乡村的执法力度，严厉打击恶俗乡风的泛滥，乡镇政府严格落实自身职责，加强对不良风俗、不良现象的管制，遏制低俗文化的传播，为纯正乡风扫出一片净土。其次，德治也是乡镇政府在乡村振兴时期采取的一种治理方式，加强社会主义核心价值观在农村地区的弘扬和村民守法意识的增强，通过与互联网和新媒体等现代媒介的结合，对村民进行素质培育，从村民个体出发，发扬优秀乡风，从里至外、从个体至整体打造真正的文明乡村。

四、乡村振兴中乡镇政府的角色定位思考

乡村振兴战略旨在乡村开辟现代化建设的新场地，乡村将成为现代化建设新的重点区域。乡镇政府作为直接面向乡村的国家政权组织，在乡村治理、推动城乡融合发展、推动乡村走向现代化等方面起着重要作用，乡村振兴为乡村经济、政治和社会发展带来诸多政策优势，乡镇政府只有重新定位自身角色，并在政策的指引下，因地制宜发展当地产业、弘扬优秀乡村文化，才能保留乡村价值，实现乡村的现代化。

（一）政绩型政府向服务型政府转变

委托—代理形成的过程极易发生逆向选择现象，即代理人会选择对自身有利的信息进行上传，委托人并不了解代理人的实际情况，在乡镇政府和上级政府的关系中，逆向选择危机体现在乡镇政府更重视自身利益如何实现，逐渐发展成为政绩型政府。

乡村振兴战略涉及到农村人口的切身利益和基层社会的公众利益，从委托—代理角度分析，首先，乡镇政府与上级政府的委托—代理关系，要求乡镇政府作为代理人要与上级政府保持利益导向的一致性，即保证社会公共利益的最大化；其次，乡镇政府与村民之间的委托—代理关系，要求代理人即乡镇政府切实保障授权人即村民的切身利益。

因此，无论纵向还是横向的委托代理关系，都要求乡镇政府从政绩型政府向服务型政府转变，在权力实施的过程中，首要注意的应当是社会公众利益的最大化，更多地关注农民的诉求是否得到解决，而不是将工作重心放在政绩上。

（二）依附型政府向独立型政府转变

厘清委托代理关系的关键点在于中央和地方的利益权衡，这也就对上级政府和乡镇政府的事权范围划分提出了要求。如果过分考虑上级政府的核心利益，势必导致一定程度上的集权，打消乡镇政府的积极性；如果过分集中于乡镇政府的利益，亦会引发一系列问题，影响到上级政府的宏观管理。这些加大了政策实施的难度，使得乡镇政府在中央政府的利益和地方利益的把握上逐渐失衡。因此在进行事权范围的划分时，应当统筹兼顾二者的积极性。

党的十九大提出的乡村振兴战略对乡镇政府的社会管理和公共服务职能提出了新要求，上级政府授予乡镇政府的自主权已经赶不上城乡融合发展的步伐。因此，为统筹城乡发展，凸显乡村价值，在民主和法制的框架内和涉及基层社会公众利益的经济、政治和社会事务上，要打造具有独立人格的乡镇政府，通过给予乡镇政府更多的资源支持，降低乡镇政府对上级政府的依赖程度，激发乡镇政府的内在活力。

（三）管制型政府向善治型政府转变

城镇化发展的新时期，是各种矛盾问题凸显的困难时期，乡镇政府原有的治理体系已经无法满足乡村发展的需要，尤其是乡村振兴向乡镇政府提出了更多要求，乡镇政府的治理效率与乡村振兴进程直接相关。因此，自治、德治和法治的有机结合是克服乡镇政府原有治理模式缺陷的关键，要促使基层政府从管制型政府向善治型政府转变。

首先，自治指的是乡镇政府的权限范围划分要明确，尤其在与村民委员会的关系上，权力边界要清晰。乡镇政府作为国家和农村的连接纽带，在村民自治的基础上扮演着不可替代的角色，对乡村的发展起到了重要作用，取得了不少成绩。但是相较于改革开放之前，乡镇政府的治理模式、权力运行方式都没发生实质性变化，相反，乡镇政府在社会管控方面的作用得到加强。在改革开放后实行村民自治的时期，乡镇政府恰处于国家与基层社会的边缘地带，在政权组织上出现“内卷化”现象，并伴随着权力界限划分不明、职能错位。按照法律规定，乡镇政府应是指导村民委员会的工作，而不是将其作为下属机构，分担乡镇政府的职责；此外，乡镇政府与村民之间横向的委托—代理关系要求乡镇政府须充分尊重村民委员会的权力。

其次，德治指的是村民整体素质的提高和乡镇政府工作人员廉洁高效的作风建设。乡镇政府工作人员常年扎根于基层，充当着乡镇政府与村民的连接纽带作用，乡镇政府干部是否保持清正廉洁的工作作风是影响其工作效率和效果的关键因素，清正廉洁工作作风不仅有助于建立起乡镇政府的权威，提高公信力，也能建立稳固的干部班子，保持与村民的亲密联系，利于乡镇政府政策的有效贯彻实施。乡镇政府能否建立起一支爱农民、作风廉洁的工作队伍，在很大程度上影响着乡村振兴“三步走”战略能否稳步推进。围绕乡村振兴，村民与乡镇政府的委托—代理关系，要求乡镇政府的目标不仅是打造爱农民的工作队伍，更重要的是培养高素质的新时代农民。只有提升村民的综合素质，脱贫致富才有可能真正实现。

最后，法治指的是乡镇政府依法行政。针对农村出现的各类问题用法治思维进行处理，监督有关部门严格执法、公正执法、文明执法。城镇化的发展使得一些农村成为留守老人、留守妇女、留守儿童的聚居地，在乡镇政府行政过程中，难免会出现沟通不畅、矛盾激化的情况，乡镇政府受着村民的委托，应当保证政策能够顺利实施，最终造福于村民。

本文系中央高校基本科研业务费专项基金资助项目“乡村振兴视角下‘法治、自治与德治’治理体系研究”（编号2018VI0045）的阶段性成果。

（作者单位：武汉理工大学政治与行政学院）　

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