为了使世界贸易组织（下文简称WTO）的《贸易便利化协定》（下文简称TFA）落到实处，履行协定的国际义务，2017年12月28日，海关总署正式公布了《中华人民共和国海关预裁定管理暂行办法》（海关总署第236号令）（下文简称《暂行办法》）。2018年1月31日，《关于实施〈中华人民共和国海关预裁定管理暂行办法〉有关事项的公告》（海关总署公告2018年第14号）（下文简称《2018年14号公告》）进一步细化海关预裁定的实施事项。次日，海关预裁定制度正式实施。预裁定制度是与国际海关接轨的，迎合WTO的TFA，整合和调整原先三预制度以及相关零散公告而出台的一项制度，同时也是履行我国贸易便利与安全的措施，帮助我们国内企业走出去，拓展企业活力。

一、我国预裁定制度与国际标准对比存在的不足

1.申请预裁定的海关事务过于狭窄

TFA硬性规定预裁定必须包括货物的税则归类和货物的原产地确定两个事项。在满足硬性规定的前提下，鼓励根据特定事实用于确定完税价格的适当方法或标准及其适用，成员对申请海关关税减免要求的适用性，成员关于配额要求的适用情况，包括关税配额及成员认为适合作出预裁定的任何其他事项（宋亚朋.《贸易便利化协定》分析及中国进路选择［Ｊ］.海关与经贸研究，2016〈6〉：43-51.）。我国预裁定无疑满足了TFA的硬性规定，还囊括了进出口货物的完税价格确定方法及其适用。但是TFA的鼓励事项代表着预裁定制度的未来发展趋势，我国的预裁定制度还可以向更好的方向发展。与其他国家相比，预裁定在美国应用极为广泛，几乎涵盖了美国海关及边境保护局机构内所有的执法事项，如商品归类、估价、原产地认定、入境程序、退税、延期缴税、关税配额申请资格认定、优惠政策资格认定、过境运输、引航及沿海运输法律等事项（海关总署国际合作司.《贸易便利化协定》解读［Ｍ］．北京：中国海关出版社，2017：95-96.）。日本则参照美国的预裁定制度，从商品归类开始，进而推广到海关估价与原产地领域。欧盟则以认定书的方式来实施，分为商品归类认定书和原产地认定书两类。澳大利亚海关的预裁定包括三类，分别是进口货物税则归类的约束性预裁定、决定是否可享受优惠关税待遇的原产地规则建议以及有关进口货物完税价格估定有关事项的建议。

2.预裁定申请人的范围有待放宽

TFA规定为“出口商、进口商或任何具有合理理由的人员或其代表”，这个范围已经明显大于目前很多国家立法规定的范围。但TFA又规定“一成员可要求申请人在其关境内拥有法人代表或进行注册”，赋予成员国一定的限制权力。同时又强调这些限制“尽可能避免对申请预裁定的人员类别构成限制，并应特别考虑中小企业具体需要。这些要求应明确、透明且不构成任意的或不合理的歧视。”这是因为该《协定》是WTO规则的组成部分，TFA必须照顾各成员方的需要，因此在制定规则的过程中，既要尊重欧美发达国家的要求，也必须考虑其他国家尤其是发展中国家的实际执行力。因此TFA条文处处可见博弈留下的痕迹。

美国海关规定具备申请预裁定资格的是进出口商，对于该事项具有“直接和显著利益”之人，以及经上述各方授权的代理（如报关经纪人）。日本和澳大利亚对申请人的定义较为泛化，分别称之为进口商和贸易商。我国出于降低行政成本、避免企业滥用预裁定以及我国实际执行力等方面的考虑，我国对预裁定申请主体进行了一定程度的限制，但《暂行办法》还是基本符合TFA的标准。且相较于海关行政裁定的申请人而言，预裁定的申请主体已经从经营单位扩大到实际收发货人。这不失为一种进步。

3. 关于预裁定决定的效力

TFA仅要求成员方在以合理时间内维持预裁定决定的合理性，除非预裁定决定所依据的法律、事实或情形发生变化。《暂行办法》则设置了3年的有效期，符合TFA的标准。美国海关对有效期不作设定，除非裁定被修订或撤销，为进口商的经营活动提供了充分的制度保障。日本海关与我国海关相同，设置3年有效期，澳大利亚海关预裁定有效期为5年。笔者认为，这是不同国家的法律制度和所属法系不同导致的。美国和澳大利亚属于英美法系，拥有“判例法”和“遵循先例”的传统，其对本身立法和司法制度适应法律实践变化的能力十分自信，因此设置较长的有效期。而日本属于大陆法系国家，我国虽属于中国特色社会主义法系，但根源上还是与大陆法系更为接近，为在维护法律的稳定性和适应实际需要的灵活性之间取得平衡，在设置有效期时更为保守。

4.进一步细化预裁定决定的公开事宜

根据《暂行办法》第十七条，海关可以对外公开预裁定决定的内容，但涉及商业秘密的除外。规定的字面意思，预裁定决定是否公开是海关的选择权，海关可以公开也可以不公开，可以全文公开也可以部分公开，也没有涉及公开渠道。

美国海关的做法是，除了申请人按照美国有关保密的法律要求对其专门业务信息不予公布外，大部分的海关预裁定都在美国海关网站上公布，通过美国海关裁定在线搜索系统获取，不仅是美国贸易商，全球贸易商都可以获取。日本海关通过其官网公开预裁定决定，但是隐去申请人的个人信息资料，对于一些含有机密信息的预裁定决定，设置一个静默期（一般为180天），静默期届满予以公布。但澳大利亚海关处于对申请人机密和商业敏感信息的保护，仅通过TAPIN系统公布预裁定决定，只有海关内部人员方可接触。

二、进一步完善我国预裁定制度的法律思考

1. 顺应贸易便利化的发展趋势，扩大可裁定的海关事务范围

美国的预裁定制度是我们可以学习的对象，下一步可将关税配额甚至更多的海关事项纳入该范围。其次，我国先于欧盟将海关估价纳入可裁定的海关事务范围，说明这一决定具有一定的进步性。但对于贸易事实变化对预裁定决定效力的影响，我们也应当警惕。最后，优化估价方法，另一方面适度放松《暂行办法》第13条的限制，允许对外贸易经营者在贸易事实发生重大变化的情况下于有效期内再次申请预裁定。

2.除了涉及商业秘密的预裁定决定书之外，所有的预裁定决定书应当通过指定渠道全文公开

一方面发挥社会对海关事务的监督，另一方面对外贸易经营者可以依据公开的预裁定决定书进行提交预裁定前的手续准备，也可以对预裁定结果进行预测。也可以借鉴日本海关对于“静默期”的规定，给予申请人机密和敏感信息一个缓冲期和冷却期，待期限届满之后再行公布。

3.明确规定可拒绝作出预裁定的情形

TFA列举了以下两种：一是该申请包含在申请人提请任何政府部门、上诉法庭或法院审理的案件中；二是所提问题已由任何上诉法庭或法院作出裁决。但是我国没有对此作出规定。明确了针对已由行政部门或司法机关受理的案件可以驳回预裁定的申请。这主要是因为，针对此类案件，若允许申请人同时提起预裁定申请，则属于同一案件重复处理，会降低效率且增加工作量。直接由行政部门和司法机关受理案件，处理结果的效力等于或者大于预裁定，因此无需预裁定。

4. 对旧制度进行法条清理

关于《暂行办法》与现有“三预”规定条文效力关系，《14号公告》规定，《中华人民共和国海关进出口货物商品归类管理规定》第十五条至第二十条自2018年2月1日起停止实施。同日起，海关不再受理预归类、原产地预确定和价格预审核的申请。海关总署并未使用“废止”等措辞明文废止“三预”制度，以往散见于各行政法规、海关规整以及海关规范性文件中关于“三预”的条文效力如何，《暂行办法》并未涉及。从立法的协调性来说，这一做法委实不妥。虽然可以依据《立法法》同一机关制定的规定，新法优于旧法，可以解决，但这也体现出我国法律的现状，存在大量重复性条文，新旧更替问题很突出，法律检索任务很重。

三、余论

虽然我国的海关预裁定制度基本满足TFA的标准，但是TFA标准仅仅意味着“合格”，想要切实、显著地提升海关行政水平，使其能与发达国家的海关监管制度相平分秋色，符合我国货物贸易大国的国际地位，我国海关还有进一步努力的空间，如进一步扩大海关预裁定事务的范围，为防止行政重复处理而明确可拒绝作出预裁定的情形，细化和提升预裁定决定书的公开方式和公开程度，妥善处理海关预裁定制度与“三预”制度条文新旧衔接的问题等。

（作者单位：上海对外经贸大学法学院）

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