城市是现代经济社会文明的集中体现，也是一个地区发展活力和竞争力的重要表现。城市发展对于县域经济社会发展影响重大，作用关键。如皋作为上海大都市北翼扬子江城市群江海联动、跨江融合的重要门户节点，依托“陆海江黄金交汇点、沪苏通高铁桥头堡”的独特区位，如何在城市转型中明确城市高质量发展新方向、擘画城市发展新蓝图，是摆在我们面前必须破解的重要课题。

一、如皋市发展现状

（一）城市规划的引领效应在加速显现

如皋《城市总体规划（2013-2030）》经江苏省政府批复实施，城市基础设施专项规划、基本功能专项规划和水系、绿地、空间特色、综合治理、创建等专项规划逐步编制实施，规划引领成效明显。新城建设正式启动，中心城区面积和人口年均增长1.5个和2个百分点，城镇化率提高至58.5%。高铁新城规划提升、城市综合交通规划、快速路网规划、老城疏堵规划、城市河道规划、色彩规划取得了实质性进展。“多规合一”背景下的城镇体系研究形成中间成果，生态控制线和城镇开发边界“两线”划定全面完成。各镇总体规划修编实现全覆盖，镇村建设有规可依、彰显特色。

（二）城市功能的叠加效应在明显增强

如皋中心城区主次干道网络已基本形成，“三横两纵”的城市交通性主干路已建设到位，“两环八射”路网布局高效开展，通皋大道建设有序推进，城市道路“白改黑”稳步推进，交通路网更加完善，基本实现“连、通、畅”。中心城区拥有绿地率达43.7%，人均公园绿地16.2平方米。黑臭河道得到有效整治，龙游河、宝塔河、茅雉河、宏坝河亲水滨水景观带建设加快推进，“外圆内方、六横两纵”城市清水网逐步形成。区域供水、管道燃气、雨污分流管网建设实现全覆盖。棚户区、老小区改造深入推进，居住质量持续改善。学校、医院、文体场馆、农贸市场、城市商场等功能布局趋于合理。

（三）城市品位的蝶变效应在持续提升

传统管理模式不断破除，数字城管加快覆盖，“大城管”体系不断健全，“共建共管共享”的长效治理机制逐步形成常态，一些多头管、无人管、老大难的民生问题得到有效解决，城市管理逐步从突击型向长效型、单一型向互动型转变。物业“三基本”服务实现全覆盖，社区物业服务品质显著提升，城市建设管理综合执法改革稳步推进。如皋成功创建为全国文明城市和中国人居环境奖城市，建成国家园林城市、生态市、卫生城市、节水型城市和江苏省历史文化名城、优秀管理城市、海绵试点城市。

二、如皋市面临挑战

（一）城市规划转型如何做到“三个结合”的问题

一是城市总规与各专项规划结合得还不够紧密。经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划以及生态环境保护规划之间衔接还不够，没能真正实现“一张图”。二是规划制定与执行之间结合得还不够到位。一些规划重视程度不够、执行不到位，存在规划建设“两张皮”的现象，无法有效发挥规划的引领作用。三是规划水平与特色营造结合得还不够鲜明。城市规划设计总体而言比较普通，没有把如皋文化、地域特色体现在城市建设风格中，塑造出独一无二的城市辨识度。

（二）城市建设转型如何处理“三个关系”的问题

一是新城集聚度低与老城有序更新的关系。新城核心功能仍不完善，产业和人口集聚度不高；老城有序更新任务艰巨，各种“城市病”也开始凸现。二是城市建设和产业转型的关系。城市功能、产业园区与经济转型升级匹配度不高，产业集聚集约集群、城市转型与经济转型互动还不够。三是功能开发与生态保护的关系。如何在功能开发中突出生态优先，促进城市可持续发展，实现城市建设规划、理念、用地等全方位转型，还要更多探索。

（三）城市治理转型如何破解“三个难点”的问题

一是交通组织难。快速路、主干路、次干路、支路等城市路网还不成系统，各种交通方式互联互通谋划还不够。二是综合执法难。将服务贯穿于管理执法全过程任重道远，仍然会遇到“制止难”“纠正难”“取证难”等难题。三是共建共享难。对照标准化推进基本公共服务均等化要求，城市功能建设总体还比较薄弱，市民主体作用还没有充分发挥出来，社会公众的参与度还不够。

三、如皋市发展思路

当前如皋处于城镇化加速发展的中后期，这一时期，城镇化的显著特点是城市发展将转向规模扩张和质量提升并重阶段。全市将紧紧围绕“到2030年建成‘75平方公里68万人口’规模的中等城市”这一目标，牢牢把握“以新能源和新能源汽车为主导的产业化绿色智造基地、以软件及信息产业为特色的创意创业青年友好城市、以现代物流供应链管理为基础的江海联运枢纽、现代文明和历史文化交相辉映的长寿养生福地”这一定位，解放思想、厘清思路、提升视野，统筹谋划好规划、建设和管理三大城市转型核心环节，把转型的理念、要求、重点融入城市规划建设管理的具体工作之中，树立统筹思维，做好各项工作。

（一）创新规划理念，以高水平规划引领城市高质量发展

规划是发展理念的体现，是城市建设管理的龙头，既事关当前，又影响长远。增强规划系统性。既要注重城市总体规划、专项规划、控制性详细规划、片区规划、城市设计等层次的纵向衔接，又要做好城乡规划、土地利用、城市河道、全域旅游、生态环境保护、特色空间、绿地系统等规划的横向衔接，切实提升规划的系统性和全面性。增强规划科学性。在规划时站在高处、放眼长远，做到高起点、高标准，努力建设更多经得起实践和历史检验的精品。进一步健全城市规划前期研究、规划编制、衔接协调、专家论证、公众参与、审查审批、实施管理、评估修编等工作程序，不断提高规划编制的民主化、公开化水平。增强规划特色性。在重要地段、重要节点、城市核心区加强城市设计，不断丰富城市形态、拓展城市空间、增强建筑美感。通过城市设计将如皋历史文化、花木盆景、长寿养生等特色元素融入规划，强化对城市空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的整体管控，注重建筑的造型、色彩、风格的协调一致，做到历史文化与生态环境和谐统一，不断彰显城市特色风貌、丰富城市天际线。增强规划严肃性。城市规划是法定准则，规划一经确定，就一以贯之、执行到位，不能跟着领导意志变、随着投资方利益变。落实规划主体责任和监管责任，强化责任追究，确保规划落地生根。

（二）注重功能提升，以高品质内涵推动城市高质量发展

城市功能体现了城市发展水平，城市转型的过程，也是功能提升完善的过程。着力构建现代的交通体系。加快通皋大道建设和如港公路准快速化改造，配合做好盐通铁路征地报批，启动盐通高铁南站建设。推动北沿江高铁接入如皋南站，加快皋张过江通道和如皋港铁路支线前期工作。通过加强交通基础设施建设、优化道路网络结构、升级智慧交通建设，加快构建外成环、内成网、环网相连、快速便捷的城市路网。在快速路层面，深化城市快速路设计，重点规划好连接火车站、汽车站、高速道口等重要交通枢纽的快速通道。在主次干道层面，以提升主城区南北向路网功能为重点，完善重点组团、重要节点的交通连接体系在支路层面，树立“窄马路、密路网”的理念，逐步消除城市“断头路”“梗堵路”，优化街区路网结构，疏通交通微循环。加快城市停车诱导系统、主干路绿波带建设，打造城市智慧交通。着力完善鲜明的城市功能。坚持古城保护与新城建设联动开发，按照“老城做优、新城做靓、融合发展”的思路，持续完善城市功能。老城区突出需求导向和问题导向，抓好城市修补与生态修复，强化功能配套，稳步推进城市更新。新城区持续深化功能规划和城市设计，推动医院、学校、城市综合体等配套尽快落地，不断丰富城市功能。精心设计城区的道路、建筑、公园、广场，对街区的颜色、立面等进行整体设计，严格控制城市色彩。严格控制城市轮廓线特别是重要节点城市轮廓线，使城市的单体建筑和基础设施之间有机结合，形成优美的城市景观线。着力打造良好的城市品质。把生态建设与城市建设结合起来，科学划定城市开发边界和生态控制线，留足生态空间，做足“水、绿”两篇文章，把“花木之乡”名片显性化。进一步加快水系畅通和生态修复工程，加快推进创智湖、生态田园湿地、龙游河二期联通、龙游河三期等工程，建设一批水绿融合的生态廊道和生态圈，使城市内部的水系、绿地与城市外围的河湖、耕地形成完整的城市湿地系统。加快实施“503020”工程，因地制宜建设一批小绿地、小游园、小广场。对城市主入口、新城核心区等窗口区域实施景观改造，打造“城市苗圃”“绿色廊道”。着力提升魅力的城市文化。采用多元化思路和方法，充分挖掘如皋各类自然、历史、人文等特色资源，将重点文保单位、历史文化街区、博物馆、名人故居等历史文化资源整合串联，通过一个个“点”疏通整条脉络，把历史遗存、历史格局和现代城市空间有机串连结合起来，构建富有历史底蕴的特色空间体系。以申报“国家历史文化名城”为抓手，加大东大街和武庙街区的开发利用力度，加快编制白蒲镇、石庄镇历史街区保护规划，统筹协调发展与保护的关系，切实建设规划保护好传统风貌和格局。

（三）坚持产城融合，以高附加产业支撑城市高质量发展

产业和城市相辅相生，城市高质量发展就需要有优质的产业来支撑。以“特”聚势。围绕既定的“3+3+4”特色产业，着眼全产业链的培育，往深处做，往产业链两端做，形成特色竞争力。突出发展先进制造业，重点引导制造业向高端化、智能化转型，深入研究城市产业结构和布局规划，强化全域特色理念，把产业导入和城市片区一二级联动开发结合，在全市各板块形成各具特色、相互支撑、绿色低碳的产业布局。提速发展现代服务业，重点发展楼宇经济，加快培育商贸服务、旅游文化、健康产业等重点产业，更好地满足群众消费结构升级需要。大力发展创新型经济，围绕互联网创新、“制造+服务”、文化创意等方面，集中力量、重点突破，使之成为经济升级的新动力、新亮点。以“高”取胜。开发区加快新能源汽车、智能网联车、氢能产业布局，构筑从零部件到整机、从硬件生产到软件研发的完整产业链条，打造绿色智能制造集聚区。高新区核心是“高”“新”，集聚高端创新要素资源，培育发展新一代信息技术产业，占据产业价值链高端环节，打造创新型经济高地。如皋港区瞄准精细化新材料产业的清洁生产端，依托“港口+腹地”的优势，打造大进大出临港产业制造业基地。如皋工业园区把长寿之乡在产业上显性化，利用良好的生态基地，在文旅、电影、康养、食品、医疗等产业上集聚。以“智”见长。建立“大科技”“大创新”的机制，整合全市优质科技创新资源，在新城区以创智湖为中心，加快建设市级科技创新中心，驱动全市产业转型升级。推动建立科技、人社、人才、科协、科技镇长团“五位一体”的人才服务协调机制和月度例会制度，加快引进、培育一批创新创业领军人才。提高科研院所与企业的匹配度，支持以企业为主体，与大院大所联合承担科技项目、开展技术攻关、转化科技成果，促进创新要素和生产要素就地深度融合。

（四）突出精细管理，以高颜值环境助力城市高质量发展

“三分在建、七分靠管”，随着城市的转型发展，城市治理也面临着很多新情况、新问题，必须靠科学化、法治化管理提升城市管理水平。转变治理理念。树立城市治理为人民的思想，将市民置于城市建设管理的主体地位，使其在城市规划建设管理中充分履行知情权、参与权、监督权，同时调动社会各方参与城市管理的积极性，使企业和社会组织正常参与城市规划建设管理，使所有主体都投入所在城市的“共治共管，共建共享”。要坚持疏堵结合、以疏为主，惩防并举、以防为先，标本兼治、重在治本，把治理基础工作做在前面，注重运用法治思维和法治方式，把全面依法治市要求落实到城市工作的全过程和各个环节。创新治理方式。完善环境综合整治长效机制，解决好沿路、沿河等突出环境问题。要推动城市治理重心下移，增强街道、社区党组织的凝聚力、号召力，带动居民自治组织、社区社会组织更好发挥作用。加快智慧城市建设，尽快优化完善智慧城市总体规划，抓紧完成智慧产业、智慧服务、信息资源、基础设施与标准化体系、管理体制等各个层面的结构设计，运用现代信息技术创新城市治理方式，推进城市管理和服务体系智能化建设，努力实现功能完备化、治理法治化、管理智能化。健全管理体制。将城市管理重心下移、执法力量下沉，划分市、镇、社区三级责任，明确城市管理职责分工，强化街道社区管理服务责任，构建街道社区生活共同体，促进政府治理、社会调节、居民自治三方互帮共管。健全城市管理联动工作机制，整合有关各方的职责、义务与工作，消除城市管理职责交叉、条块分割、工作推诿现象。深入推行城市网格化管理，细化城市管理空间，完善精细化管理体系，推动末端管理向源头管控前移，让前端管理者及早发现问题、解决问题。

（作者单位：如皋市人民政府）

【责任编辑：长弓】