引言

农村是中国社会的最基础、最基层，决定着中国现代化建设的成败；而农村基层社会治理是国家治理的基石，治理得好坏直接关系到中国农村的命运、前途和地位。党和政府一直重视农村问题，回顾近十余年来的中央一号文件，均聚焦“三农”问题。党的十九大把乡村振兴作为新时代的国家战略加以部署，实际上也是在提醒人们“任何时候都不能忽视农业、不能忘记农民、不能淡漠农村”（韩长赋.任何时候都不能忽视农业忘记农民淡漠农村［Ｎ］.人民日报，2015－8－13.），更不能让农村衰败。当然，我们也注意到，在对“三农”问题的政策关注中，一直以来，人们更乐于强调的是农业现代化和农民增收这一方面，而对于农村问题特别是乡村治理和农村社会管理问题涉及相对要少一些。随着农村经济的发展、农民收入的提升，农村经济与社会、文化发展之间的失衡，特别是农民日益增长的和谐稳定需求与基层治理有效性不足的矛盾凸显，引起了人们的广泛关注。基层社会普遍反映，也有大量的研究表明，“治理有效”已经渐渐成为农村可持续发展的弱项，是实现农村社会现代化发展的最大短板。而且，在新的历史时期，城市化进程还将持续推进、农村信息化已然来临、乡村经济社会转型加速，必然带动人员、资源、信息等在城乡间的流动，进一步促进农村社会的开放，以及乡村社会生产生活方式和价值观念、道德观念、文化观念多元化的形成。在这样一个背景下，农村基层社会治理的矛盾和冲突将更加复杂、难以预见。这就迫切需要基层治理的理念要从“封闭”“半封闭”转向开放和更加开放，从传统“乡俗之治”转向更具普遍性、规约性的规则之治，即法治——用法治思维创新和加强乡村治理，引导大家用理性合法方式反映诉求，逐渐形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围。（董旭斌.乡村振兴，提升治理法治化［N］.人民日报，2018-5-30.）

一、当前农村社会治理中的若干突出问题

历经四十年改革开放的洗礼，中国乡村社会急剧转型，总体格局已然发生了显著变化：一些乡村在城市化的进程中已经成为城市的一部分，农民已转变成市民，其主要任务是如何更好地融入城市发展的问题；一些乡村经过合并，人口迅速集聚，生产形态与生活形态相对分离，其重点是如何加快推进新型城镇化和建设现代化特色村镇的问题；一些乡村已经消失或正在消亡；还有更多的乡村融生产生活于一体，农业耕作依然是其主要生产方式，将会成为安居乐业、人与自然和谐共生发展、记得住传统和乡愁的美丽家园。因此，中国当代乡村社会类型多样，目标多元，对“治理有效”也提出了更高的要求。基于近些年来笔者对江浙一域农村社会或农村形态区域的观察发现，当前农村地区社会治理依然存在一些较为突出的普遍性问题，主要包括：

第一，人口单向性输出和文化流失现象依然突出。农村越来越空心化，家庭越来越空巢化，农民越来越老龄化。在部分地区，传统文化资源流失现象突出，伴随乡村文化的衰落，农民对自有的文化常常表现出不自信，形成农民精神文化短缺与文化资源流失交互发生、消极循环的状况。

第二， 基层干部工作意愿不强和能力不足问题。比如，（1）工作推诿、迁就和被动应付；（2）村干部服务意愿和服务能力淡化、弱化；（3）缺少真正懂农业、熟悉农村、了解农业农村政策的干部，特别是有些相对偏远乡村甚至很难找到完全符合条件的村党支部书记和村委会主任人选；（4）一些部门下派到农村的干部缺少服务农村的主观意愿，对农村社会缺少了解、工作缺少热情。

第三， 村民社区认同弱化问题。比如，（1）村落社区的大规模调整降低了居民的认同感和归属感；（2）农村市场化加速也在一定程度上促进了农村社会道德体系的分化，农民的自利性比较突出，集体意识也有淡化、弱化的情况，除直接牵涉到自身经济利益，相当多的村民对公共性不关心、不出力；（3）在一部分群体中还存在着依赖思想，以及扶贫结对中的眼红和攀比等问题。

第四，村民自治有流于形式的风险。调查发现，由于乡村社会精英的流失，在地居民参与意愿的不足，一些地方没有能够将“自治”真正落实，一些地方也缺乏“自治”能力。调查中，还有个别村的居民反映，“多少年来，只知道有村委会，但从来都没有开过村民大会，村民代表大会几乎也很少听到，其实要想开也很难开得起来。”同时，在有些村，村规民约写得很好，挂在村委会大楼里也装潢得很漂亮，但“就是不管用，很难落实……实际上也少有人去真正（抓）落实。”

上述问题，在局部地区和局部方面还有趋于复杂和扩大的情况。同时，在新的时期，我们更不能忽视,农村社会治理还面临着一系列新的特殊背景和挑战。比如，（1）快速城市化的进程仍会持续较长时期。这就意味着农村社区形态还将不断变化，人口流动日趋频繁，家庭分离的状态还难以迅速解决，公共利益冲突还将可能加剧，乡村精英和其他生产性资源的城市迁移或更加明显。（2）现代信息媒介在农村日益大众化。这既会给农村现代化发展带来巨大推动力，但这也是一把双刃剑，其中隐性的风险正在显现还将可能进一步凸显，影响农村社会稳定。比如，频发的农村电信诈骗、网络虚假信息在农村地区传播，以及信息均等条件城乡攀比和非理性诉求的扩张等。（3）部分“半工业化”农村，村办企业的提质转型可能会带来短暂的阵痛。比如，农村集体经济出现阶段性的衰退，乡村企业拖欠农民工的工资，出现农民就业不充分，部分家庭经济收入下滑，以及其他不可预测的社会治理问题等。

二、法治化是农村社会“治理有效”的主要路径

法治建设，重在基层；基层治理,必须依靠法治。习近平总书记在党的十九大报告中明确提出，要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。这一论断为破解乡村治理现代化难题和加快提升新时代乡村治理现代化水平提供了思路和方向，必将对和谐社区、美丽乡村建设产生深远影响。“自治、法治、德治”三位一体，既相辅相成，又相互依托，自治是乡村治理的根本属性和目标，德治是乡村治理的基础和优势，法治是乡村治理的方向和保障。加强乡村社会治理体系和治理能力建设，首要是推进德治建设，提高人们的思想道德水平和文明素养；目标是提高自治水平，更好地调动和激发人们的责任感和参与活力。而提升乡村社会治理现代化水平的关键是加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。

党的十九大报告指出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”。党的十八大以来，我们国家的民主法治建设迈出了重大步伐，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法深入推进，法治国家、法治政府、法治社会建设相互促进，中国特色社会主义法治体系日益完善，全社会法治观念明显增强。但是，“社会矛盾和问题交织叠加，全面依法治国任务依然繁重”，而且“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”。法治是现代社会的重要特征，也是乡村社会现代化的必然选择，无论是自治还是德治,都要在法治框架内进行，自觉依法行事、依法立规；实现农村“治理有效”，必须将法治融入乡村振兴各项部署中，体现于乡村治理体系现代化建设的各个方面。比如，推进农村法治与自治的结合，就是要依法赋予并保障农民群众的自治权限，依法构建农民群众有序参与并行使选举、协商、决策、管理、监督等民主权利的各项机制，以法治方式统筹力量、平衡利益、调节关系、规范行为。推进法治与德治的结合，就是要为农民群众提供更加全面、深入有效的法治宣传教育，积极培育农村法治文化，不断扩大法律援助覆盖面，改善法律服务质量，建立健全农村社会人民调解体系，提升人民调解工作水平，让“信访不信法”的现象，以及“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”等错误的心理认知渐渐消除，引导人们努力形成依法行使权利、表达诉求、解决纠纷的思维习惯。推进农村治理法治化，还应广泛开展依法治理活动，通过公开、公正的执法司法，保障人民权益、维护社会和谐稳定，彰显法治权威，增强农村群众的获得感、安全感，夯实农村社会法治化的根基，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

三、 推进农村社会治理法治化的现实条件与几点思考

应该看到，在全面依法治国的总体背景下，广大农村群众的法律知识储备不断增多，法律意识逐步增强，乡村社会的法治风尚积极改善。正如调研中老百姓所说的，“光讲人情面子关系而不讲法律、不怕法律的事情不是没有，但相对来讲确实少了；“违法、犯罪现象相比过去也明显少了，被剃光头（指犯罪者）的基本上没有了；“有矛盾找警察、找律师的渐渐多起来了”。同样，基层干部运用法治思维、法治方式解决问题的能力明显提升。

但是，农村依然是法治建设相对薄弱的领域，农村法治建设依然面临诸多的困境。比如，从农村法治环境来看，主要有：（1）“有事找政府”逻辑下基层政府难以坚持法治原则的尴尬现象依然频频发生；（2）农民法律知识依然贫乏，以及个案裁决结果与乡村礼俗的冲突和局部司法不公导致的司法公信力趋弱问题；村级组织及其公共权力“异化”（如“村民自治”向“村官自治”转变的倾向）、“弱化”（如乡村宗族力量、经济精英力量，甚至宗教力量的生长对农村基层政权的冲击）引发治理权威降低的危机等。（周铁涛.村级组织推进农村法治化治理的困境和路径［J］.行政管理改革，2016〈11〉.）从农村法治实践来看，主要有：（1）在农村，涉农法律执行并不平衡，这既有农村基层治理能力不足的原因，也与行政考核的指挥棒有直接的关系，结果造成涉农法律执行冷热不均，甚至有的法律根本得不到执行；（2）法治的策略化、手段化和可选择性倾向明显，在不少的农村社区，治理法治化还远未上升至理念、思维和原则的层面，甚至还有一些乡镇政府、村级组织为了急于推进某项所谓重点工作，不惜知法违法、违法违规操作；（3）在总体上，涉及农村的法制建设还相对滞后，法律体系不够完善且比较混乱，相关执法力量比较单薄而且分散，实际上也对农村基层治理法治化进程造成了较大的影响（吕德文.农村治理法治化的困境［N］.环球时报，2015-04-22.）。此外，还有不少“行之有效”的村规民约，不同程度存在与国家法律法规相冲突的情况，在全面推进依法治国进程中，必须直面这一矛盾。

当前农村基层社会治理存在的若干现实问题和潜在风险，以及上述相关农村治理法治化的现实困境，既说明了推进农村治理法治化确有其特殊性，也将是一个长期的过程，事关观念层面、制度层面、操作层面的深刻变革，实际上也更加凸显了加强农村基层法治化治理的现实意义和紧迫性。联系实际，笔者以为，在今后的农村治理法治化实践中，要坚持党的领导与村民自治、依法治村的有机统一，重塑乡村治理体系。具体想法如下：

第一， 要对标乡村振兴总体要求，重新定位农村社会治理的价值和目标。特别是乡镇一级政府要尽快从土地征迁开发、招商引资等以经济事务为重点的“经营型政权”角色中解脱出来，把更多的人力和精力转向基层公共事务的管理上来，绝不应该让“为了中心工作置法治原则于不顾”的现象在乡村基层政权中屡屡发生。

第二， 要按照“治理有效”的目标导向，积极整合完善农村治理有效性法治资源。要及时对涉及农村社会治理的法律法规开展体系化的梳理，建立清理、整合、修订的工作目录体系和完善法制的立法规划体系。着眼当下，特别是要理顺传统礼俗、乡规民约、地方性法规与国家法律之间的关系，对与法律规章相悖的村规民约以及习惯应当及时清理整改；要特别警惕宗族势力、“村霸”控制村规民约制定、解释和实施主导权的现象，防止“村规治村”转变为“村霸治村”“宗族治村”。

第三， 要坚持德治、法治、自治三位一体，完善法治化主导的农村社会治理体制机制。通过完善乡村内部自治组织、草根性团体及其相互之间的关系，以及乡镇政府与各派出机构的关系，来整合农村法治化治理的社会资源和基础基层力量，包括法制宣传的力量、法制监督的力量和执法力量，让人们在参与中学法、知法、懂法、守法，不断优化乡村群众广泛参与普法机制、营造农村治理法治化的环境，逐步提高执法效率和法治实效。

第四，要坚持乡风文明价值导向，持续推进移风易俗。“乡村振兴，乡风文明是保障”，“移风易俗”历来是社会治理的重要内容。推进农村社会法治化治理的有效性绝不应仅仅体现于让乡村社会群体普遍感受到刚性的约束或者规制，而是要使全社会移风易俗，自觉抵制迷信陋俗、过度的攀比浪费和人情之风，以及“不信法律信鬼神”的现象，使法律规则潜移默化为公序良俗的法治文化，让全民尊重法律、敬畏法律、信仰法律，形成良好的法治文化基础。

（作者单位：浙江省社会科学院政治学研究所）

【责任编辑：江民】