乡村振兴背景下南通乡村治理的困境与出路
党的十九大报告提出了“实施乡村振兴战略”的重大决策部署,指出“要加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。” 近年来,南通全市自下而上、齐抓共管地探索创新基层社会治理,新举措、新模式、新样板不断涌现,“社区邻里自理街坊共治”“寄递行业安全监管南通模式”“三所共建”及“四位一体”基层治理等经验在全国、全省推广。但南通乡村治理仍存在一些困境,需要不断攻克难题、创新治理,逐步实现乡村治理现代化。
一、南通乡村治理面临的主要困境
1. 党建的龙头和基础作用不强
南通乡村基层党建在新形势下得到了有效加强,但党建的龙头和基础作用还不强。主要表现在:一些基层党组织管党治党要求不严、党组织的战斗堡垒作用发挥不够;部分党员干部表率作用发挥不明显、部分党员党性观念和身份意识不强;流动党员疏于管理;引领乡村经济持续健康发展、组织农民进行规模化和产业化经营的能力不强等。
2. 乡村治理资源供应不足
南通乡村社会治理所需要的资源相对仍比较欠缺,乡村基础设施、信息化建设与发达地区相比还滞后。由于乡村集体经济发展不充分,南通乡村基层组织经济基础还比较薄弱且发展不平衡,在收入上对政府的依附性比较强。一部分村(居)收入的主要来源是公共基础设施使用费和土地租赁管理费。随着土地逐渐被征用、新型农业经营主体培育不快而致使村(居)集体收入减少,有的村(居)近几年出现收入下降情况。
3. 乡村治理理念滞后
乡村管理理念仍然存在并发挥作用。部分乡村基层干部尤其是一部分老同志“人治”“管治”思维、传统的模式、既成的方式没有根本改变,维稳方式过于依赖僵化的行政干预,部分乡村仍然是由乡镇政府和村(居)委会作为主要的治理主体。据调查,南通很多村虽然已改成了村、居合一的社区建制,也承担了社区服务职能,但仍存在沿袭的传统的农村社区的管理模式,与村、居合一的社区治理和服务的要求尚有一定距离。
4. 乡村治理体系不健全
随着社会经济发展,南通乡村出现了种养专业户、专业合作社、股份制企业、生态旅游业,新经济组织、新社会组织也不断涌现,形成了党组织、政府、自治组织、社会组织与公民等在内的多元治理主体。但由于受传统小农经济、青壮年进城务工、基层干部与群众沟通不畅和交流不充分等因素影响,总体上社会组织和社区居民参与乡村治理的程度低。如何调动乡村各类治理主体参与治理积极性成为亟需解决的问题。
5. 乡村公共服务水平不高
随着农民集中居住后农民转为居民面临许多现实问题,如养老、医疗、户籍、教育、就业等。但是由于老旧社区和农村部分村社公共服务硬件和软件建设滞后、治理主体对村(居)民政策宣传力度不够、服务方式单一陈旧、互联网技术运用不广,造成公共服务中心便民性不够、吸引力不强,难以满足群众多方面需求。
6. 乡村治理的人才不足
目前,南通乡村社会治理中存在的突出问题就是乡村人口的流失和流动。人口流失、流动一方面造成乡村的大部分人口是老年人、妇女和儿童,也导致乡村社会治理人才不足(陈丹薇.乡村社会治理存在的问题及建议[J].现代化农业,2018〈3〉)。加上一些乡村环境艰苦、待遇一般,有的为了进入体制内考乡镇公务员或事业单位,有的村(居)岗位甚至招不到合适人员,有经验、有能力的管理人才特别是优秀的主要负责人缺乏。
二、南通健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的路径
1. 夯实基层党建,提升治理组织能力
进一步加强基层党组织建设,充分发挥领导核心作用,是实现有效乡村治理的关键。首先,要以提升组织力为重点,突出政治功能。要把旗帜鲜明讲政治作为根本要求,尊崇党章、党规,思想上政治上行动上始终同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致,确保乡村治理正确方向。发挥好基层党组织的引领作用,把党的政治优势、组织优势和密切联系群众的优势,转变成乡村治理的制度优势。其次,坚定理想信念,筑牢基层党组织的精神根基。要教育引导全体党员不忘初心、牢记使命、永远奋斗,严格农村党员特别是流动党员的管理,使党员在严格有效管理中找到党员身份、增强党员意识、发挥模范带头作用。再次,推进农村富民党建,创新基层组织设置和活动方式。依据新时代村(居)党员创业、文化、地域等实际情况,在产业链、合作社等新兴农业领域实现党组织有效覆盖,让党的基层组织在引领乡村振兴、做大集体经济、做强合作组织、做实富民增收、做牢脱贫攻坚上发挥领导核心作用。要通过“党建+”等多种方式,引导、激励群众参与基层治理的热情,把党的政策主张转化为群众的自觉行动。最后,抓好“带头人”队伍建设,配强第一书记。要大力推进村级组织“一专三化”建设,“一专”即推行村(居)党支部书记专职化,本村(居)人才能达到要求的,把他职业化;没有达到要求的,加大从机关、事业单位和国有企业中选派担任村(居)党组织书记的力度,履行好“一轴四轮”职责。“三化”即村两委班子年轻化、知识化、技能化,提高村(居)干部的待遇水平,逐步实现与外出务工平均收入基本相当,吸引优秀人才进入村(居)干部队伍。
2. 科学规范治权,构建协同治理格局
科学规范治权,实现多元主体协同治理,是实现乡村有效治理的着力点。首先,要健全以村(居)党组织为核心,村(居)委员会、村(居)务监督委员会、集体经济组织、社会组织广泛参与的“一核多元”村级治理架构。健全村(居)务联席会议制度,由村(居)党组织书记召集有关组织负责人研究和商议本村(居)日常工作。完善和落实村(居)党组织定期听取村(居)民委员会工作报告制度,健全以党建带动村级各类组织建设的协同治理机制。其次,乡镇级政府要按责任政府、服务型政府和有限型政府的要求,清理规范村(居)民自治组织过多承担的政府延伸职能,明晰权利和责任边界,制定严格的村级事务统一归口管理、审核准入制度,推进村(居)民自治组织工作重点转向公共服务、公共管理和公共安全。再次,村(居)委会要调动各个乡村民间社会组织参与社会治理的积极性,健全村(居)民自治章程或村规民约,探索推行民选、民议、民建、民管的“四民”农村项目建设新模式。划小自治单元,在村民小组或小区成立村(居)民理事会开展小组村(居)民自治,广泛组建群众性自治组织,如村(居)民议事会、业主委员会、道德评议会、禁赌禁毒会等,让村(居)民更好地实现自我管理和自我服务。最后,在城乡结合部等“人口倒挂”较重的地方,完善非户籍人口对常住社区管理的参与机制,引导非户籍人口有序参与村居共治。
3. 着力重心下移,实现资源合理配置
基层政府主动下沉,衔接乡村治理事务,是实现乡村有效治理的必要条件。首先,基层政府应主动下沉到基层,引导支持农村集体经济组织立足自身资产、资源、区位和其它条件,积极探索区位特色型经济、资产租赁型经济、服务创收型经济等多种模式,壮大集体经济;引导村(居)民通过升级农业产业结构来提高农业产品的综合效益和核心竞争力,加强培育合作社、龙头企业、新型职业农民等乡村经营主体;提升招商引资的支持力度,吸引更多的市民下乡、能人回乡、企业兴乡,促进农村一二三产业融合发展(张新文,张国磊.社会主要矛盾转化、乡村治理转型与乡村振兴[J].西北农林科技大学学报〈社会科学版〉,2018〈3〉)。其次,乡村治理要发挥好村(居)民委员会自我管理、自我教育、自我服务的基础性作用,不断提高自身自治能力,实现基层政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动;发挥好社会组织服务社会、规范行为、表达诉求的协同作用,支持社会组织开展纠纷调解、健康养老、教育培训、公益慈善等活动,增强农村群众的获得感、安全感和幸福感。再次,进一步深化农村土地改革,推广资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革模式,用好用活产业扶持基金,促进集体经济良性运转、集体资产保值增值,保障村(居)民的合法权益,增加广大村(居)民的实际收益。最后,要加强农村集体“三资”管理,加强农村集体资产监督管理平台建设,加强农村集体资产和国家强农惠农资金管理,推动农村集体资产财务管理规范化、信息化、透明化。
4. 坚持共享理念,优化民生服务供给
建立完善的供给决策机制,提升村(居)民生服务的质量和水平,是乡村有效治理的重要落脚点。首先,乡村基层政府应加大对农村公共服务基础设施的投入力度,通过加强信贷支持和减免审批费用的方式,增加乡村教育、卫生、社会治安、五保户等基础性公共产品的供给。同时,政府应建立健全集体用地有偿使用制度,将获得的资金用于农村基础设施建设,充分挖掘农村集体用地潜力。此外,政府还应多渠道吸引社会资金,通过个人捐赠、投资和参股的方式争取基础设施建设的资金。其次,乡村基层政府应强化公共服务职能,适当加大对乡村社会治理财政支持力度,推动乡村治理智能化,完善村级公开服务综合信息平台,提高村(居)民取保、就医的便捷性。加快发展公益性和经营性的乡村养老、康乐服务,加大农村社区文化体育设施和场地建设力度,鼓励开展社区性的群众文化娱乐活动,让农民享受像城市社区居民一样周到便捷的服务,推动乡村服务体系与满足群众多元需求精准对接,提高乡村群众的幸福指数。再次,完善乡村社会治安防控体系,加强对村(居)路主要地段安装治安监控摄像头,开展平安乡镇、平安村(居)创建等活动,提升隐患防控能力。最后,把握新时代乡村振兴发展机遇,大力发展现代生态农业、智能养老、休闲旅游,把现代信息技术、特色农业、服务业、江海文化融合一体,助推农业农村现代化,科学推进乡村治理现代化。
5. 强化法治意识,推进法治治理进程
法治是加强和创新乡村治理、维护农村和谐稳定的根本之举。一要扎扎实实开展法律进乡村宣传教育,加大《村民委员会组织法》《农村土地承包法》《农业法》《土地管理法》等涉农法律法规学习宣传和贯彻执行,让村(居)民法治观念入脑入心,提高农民群众学法用法、知法守法、依法办事的法治意识。二要推进农村土地“三权分置”改革,加强对农民的法律援助和司法救助。对于因土地流转或土地征用引发的利益问题,村(居)委会应当给村(居)民配备相关的律师,给予村(居)民法律援助,维护正当合法权益,树立法律权威。三要深入开展扫黑除恶专项斗争,依法打击和惩治黄赌毒黑拐骗等违法犯罪活动,严厉打击农村黑恶势力、宗族恶势力,保护村(居)居民人身权、财产权、人格权。四要围绕人、组织、物、网等社会治理基本要素,整合区域管理,建立集维稳、综治、信访、法治、民生为一体的网格化服务管理模式,健全预防和化解乡村社会矛盾机制,把维稳、维权、解困有机结合起来,推动治理模式从事后应对向源头防范转型。五要建立健全乡村基层权力规范化运行体系,将基层权力分门别类登记造册,在“四议两公开”的基础上,推出村级组织“小微权力清单”,构建乡村治理监督制约新机制。要严肃查处侵害农民利益的“微腐败”,优化乡村政治生态,营造风清气正良好风气,重塑水乳交融的干群关系。
6. 实施德治引领,凝聚基层治理合力
德治在乡村治理中起基础性作用。一要加大社会主义核心价值观的宣传教育,激励村(居)民群众向上向善、孝老爱亲,忠于祖国、忠于人民。要充分汲取传统村规民约中蕴藏的乡村治理智慧,开展德孝主题文化活动,持续开展“道德模范”“最美家庭”等评选活动,用身边榜样感人化人,让村(居)民从日常点滴中增强集体意识、法治精神和民主氛围。要推进红色文化教育传承,挖掘南通文化资源,让南通江海文化成为乡村治理的鲜活资源,充分发挥其在凝聚人心、教化群众、淳化民风中的重要作用。二要持续开展移风易俗行动,充分发挥“村(居)民议事会”“红白理事会”等农村社会组织的作用,引导群众抵制婚丧嫁娶大操大办、人情债等陈规陋习,引领乡村文明新风。三要加强传统国学中“仁义礼智信”的教育,并与市场经济所需的规则意识、契约精神、合作精神等教育结合起来,增强政社沟通互信。持续开展村(居)为主体的农村社区绿化美化净化行动,开展“写村史、建村标、立家风、讲家训”等多种活动,推进乡村传统文化、家风文化、社风文化、民风文化百花齐放。四要加强对村(居)的现代化教育,特别是市场经济知识与信息技术教育,让村(居)民熟悉与市场、与国家、与国际同步发展的信息,拓宽视野,提升接轨能力,克服“小富即安、仇富妒邻、亲族宗派、人情胜法、法律意识淡薄”等封建小农意识。特别是通过现代化教育,培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的三农工作队伍,让千千万万懂农业、爱农村的职业农民成为振兴乡村的主力军。
本文系南通市2018年度经济与社会发展热点课题《南通乡村治理的困境与出路》(RX1801)的阶段性成果。
(作者单位:中共南通市通州区委党校)
【责任编辑:长弓】
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