渐进决策模式是决策者通过“连续有限比较”，对政策进行不断修正与完善，从而实现决策的科学化。我国在很多改革决策上遵循了相对渐进的改革模式，改革的举措往往是基于长期的改革经验，对政策不断地调整，适应不同的改革环境，从而形成不同阶段的改革方略。党的十八大以来，党和国家一直把深化行政审批制度改革作为转变政府职能、简政放权的重要抓手和突破口。以浙江省为例，浙江省的行政审批制度改革在一定程度上遵循了渐进决策模式，其改革呈现了阶段性特点。从精简审批事项、提高办事效率，到打造“四张清单一张网”，再到“最多跑一次”改革，浙江省的行政审批制度改革按部就班、层层递进，实现了目的与手段的渐进选择和决策效果积累基础上的质量转换。

一、浙江省行政审批制度改革的历程

1. 精简审批事项

浙江省行政审批制度改革第一轮自1999年开始，以绍兴市所属的县级市——上虞市成立国内首家行政服务中心为起始点，该项改革是浙江省规范审批权力、净化发展环境、正确处理政府和市场关系的先试先行举措。2002年全省共削减行政审批事项46.7%，2003年又进一步下放审批权并削减省级行政审批事项，仅保留243个省级非行政许可审批事项及718个省级行政许可事项。此轮改革的主要做法是精简行政审批事项，通过下放行政审批权限提高办事效率。以“依法申办、宽进严出”为原则改善企业准入机制，追求尽可能少的审批事项以营造更优的投资环境。减少行政审批事项的同时推广网络审批方式，完善线上与线下相配合的审批窗口建设。

2. 打造“四张清单一张网”

该阶段的行政审批改革自2013年开始，作为浙江省“八八战略”的重要组成部分而开启的行政“审批标准化”和“四张清单一张网”（即行政权力清单、政府责任清单、投资负面清单、财政专项资金管理清单，浙江政务服务网）改革，是“互联网+政务服务”的创新实践。其目标是明确政府权力和职责，释放市场活力，提升行政服务效能和政府工作透明度，以清单的形式划定政府权力的边界，致力打造精简高效、服务优质的审批流程。改革是以省、市、县三级联动的方式整体推进，旨在突破行政审批改革的纵向推进瓶颈。“四张清单一张网”的建设为政府——企业——个人的良性互动关系形成提供了线上——线下联结的平台，在推动政府简政放权的同时也突出了其便民服务取向。

3. “最多跑一次”改革

在2016年12月全省经济工作会议上首次提出，2017年正式写入浙江省政府工作报告的“最多跑一次”改革是一项全面政务服务改革。同年，浙江省公布了《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》《浙江省公共数据和电子政务管理办法》，对改革规范进行整体部署和实施。截至2017年3月，梳理完成企业和群众到政府部门办事“最多跑一次”事项，其中省级单位958项，设区市本级平均1002项，县（区）平均862项。浙江省将“最多跑一次”改革从承诺细化成“一窗受理、集成服务”“一网申请、快递送达”“一号咨询、高效互动”，数据孤岛被打破，各个不同部门之间得以协同办公，后台“一张网”建设予以全面支撑，从而使“数据跑路”代替“群众跑腿”。

二、浙江省行政审批制度改革的经验

从浙江省行政审批制度改革的总体过程来看，大致符合渐进决策模式的特点。第一阶段审批制度改革以简政放权为核心，目的是清除市场发展的体制性障碍，规范政府与市场关系，在提高审批效率、释放市场主体活力上起到了一定的作用。从行政审批项目的削减和下放率来看，此次改革力度较大，但由于改革侧重于审批事项“量”的精减，尚未形成制度和体系化，精简审批事项的改革发挥的作用也相对有限。

第二阶段的改革在之前改革的基础上，不再是简单地对审批项目缩减，更侧重基础载体和形式抓手的建设。“四张清单一张网”根本目的同样在于转变政府职能，处理好政府和市场的关系，清单的作用在于对外明确政府与市场边界，对内明确政府层级之间、部门之间的职责分工，优化政府职责体系，增强政府履职能力的同时倒逼政府进一步转变职能。政务服务网的建设则在行政审批的管理思维之上，融入便民服务和阳光政府等价值理念，实现了在改革目的和手段上的统一。此外，2013年发布的《浙江省深化行政审批制度改革实施方案》在审批方式的创新上注意到了层级间改革的协调对接问题，采取了省、市、县三级网络联动整体推进行政审批制度改革的做法，打通了省域内层级间的审批通道，并在改革过程中改变了“重审批轻监管”的传统管制思维，重点加强了事中和事后监管。

第三阶段的“最多跑一次”改革是对“四张清单一张网”进一步深化以及层次上的提升，是政府对权力边界的主动再界定、权力制衡机制的自主再构建，以及行政职能和权力运行的治权再科学化。新一轮改革是基于体制机制这一改革“深水区”的全方位改革，为改革注入了持续不断的新动能。“最多跑一次”这一原则使得政府部门没有退路，从而倒逼政府进行自身管理和服务的优化与创新，实现由“碎片化”管理向“一站式”服务迈进。在前两个阶段的审批事项精简和技术平台搭建的基础上，“最多跑一次”不是简单的口号，不至于政策空转，而是成为可以真正落实的政策，这是渐进决策过程的优势，从“一直在路上”到“最多跑一次”，是由量变逐步形成实质性变革的直观体现。

三、渐进决策模式与政策创新

在浙江省行政审批制度改革的渐进过程中，政策的不断创新得到了较好的体现。然而，这种渐进决策的模式却有时遭到批评，称其较注重按部就班的局部政策调整或推进，缺少寻求根本意义变革的勇气。根据创新过程的特点，政策创新可分为渐进型创新和突变型创新。对应渐进决策模式，渐进型创新是政策创新的一种方式。渐进决策模式对于政策创新而言，其提供的优势在于：

首先，渐进决策模式为渐进有序的政策创新提供了相对稳定的环境。政策的创新往往涉及观念和利益调整问题，改革创新不是一蹴而就的，突变型创新利益关系的牵扯面广、面临的阻力大，而渐进决策过程则能够以相对缓和的方式一步步推进，这就为政策创新提供了一个相对宽松的空间，确保决策者以审慎的方式进行政策创新，形成清晰的改革思路。

其次，渐进决策模式为政策创新奠定了一定的基础。在阶段性的创新举措中所积累的政策效果，为新的创新政策的实施扫除了障碍，前一阶段的政策实施成为后一阶段政策创新的资源，从而使政策创新水平的层层拔高成为了可能，复杂政策中政策瓶颈的突破往往依靠的正是长期政策实施合力的基础上所形成的实质性变革与创新。

最后，渐进决策模式能增强创新性政策的环境适应性。政策创新本身就是对变化环境的适应性行动，当前政策所面临的环境具有很大的不确定性，而渐进决策则随着环境变动而做出相应的调适和创新。这样的创新不是盲目的，而是处于对环境的不断适应的状态，不仅能使政策创新更能发挥其效果和更具活力，而且政策本身的可持续性也更强。

四、结语

浙江省行政审批制度改革的实践经验、样板打造和模式创新，对于我国地方政府行政体制改革路径具有重要的理论价值和方向性的实践启示意义。从净化发展环境，规范政府与市场关系，到服务型政府建设，形成政府、市场与社会的互动关系，在改革目的和手段的选取上，也经历了层层递进的渐进决策过程。在我国的改革历程中，一步到位的改革是相对难以做到的，党和国家的重大决策通常是采取渐进决策的模式，经历由试点改革到深化改革的过程。特别是在全面深化改革的深水区，更需坚持循序渐进的思维和稳中求进的态度，并在渐进的决策过程中积极探索创新。

（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院）

【责任编辑：江知】