摘  要  在风险社会的多变环境下，风险不确定性和防控难度增加，地方化与全球化、传统社会与网络空间、传统风险与非传统风险交织，构成政府风险治理的新挑战。韧性理论不仅关注单一风险事件的防范化解，更注重系统对外界复合风险冲击的弹性调适能力和状态，强调对风险性与脆弱性的共同消解，为政府在面临多重风险叠加冲击下进行决策创造了机会。通过分析政府风险治理面临的现实困境，基于韧性理论，提出强调风险识别敏锐性、危机响应灵活性、灾害抗压耐受性、环境动态适应性的韧性政府风险治理逻辑，并从治理理念、治理结构、治理责任、治理技术四个方面探索政府风险治理困境的化解路径，为政府风险治理实践提供新的视角和理论支持。

关键词  风险治理；韧性理论；韧性政府

不断提升政府风险治理能力，以应对难以预测的外部风险和日趋复杂的社会环境，是关乎中国共产党长期执政、国家安全稳定、社会和谐发展的重大课题。党的十八届三中全会以来，“管理”向“治理”的转变，意味着在风险应对中，除了已有的政府机制外，更倾向于借助社会化机制，促进多元主体协同，动态弹性去解决复杂社会问题。然而，当前这一进程的推进尚面临诸多困境，传统政府刚性、被动式风险应对思维对现代风险应对形成潜在阻力，政府横向纵向的科层结构对风险协同应对形成条块化壁垒，政府在风险应对中责任缺位造成风险治理效能弱化，政府风险治理技术和手段相对滞后导致治理方式粗放化等，极大地增加了政府风险治理的难度。

通过揭示风险社会多变环境下政府风险治理效能提升的内在逻辑，探索政府风险治理的现实困境与化解路径，对于修复风险社会中社会矛盾和冲突日益加剧的问题，保证社会的政治稳定、经济建设和社会发展具有重要的现实意义。面对当前社会中经济、资源、环境、公共卫生等领域一系列高风险的挑战，摆脱传统政府刚性管控的风险应对框架，解决风险治理中的弹性调适问题，是有效应对社会风险的内在要求，韧性理论从弹性治理角度为风险治理策略的选择提供了有益视角。

一、政府风险治理的内涵与价值

政府风险治理能够有效预防和化解各种社会矛盾和危机事件，保障人民群众的安全感和幸福感，促进社会稳定和可持续性发展，是现代社会治理的重要创新，具有丰富的内涵与重要的价值。

（一）政府风险治理的内涵

风险是指特定环境下，某段时间内发生损失的可能性。[1]政府风险治理是指政府采用必要的公共权力、治理机制来进行风险识别、评估、判断，采取有效手段和行动预测风险，最大程度地减少甚至避免潜在风险带来的危害，切实保障公众安全，维持社会稳定运行的一种公共管理活动过程。[2]政府风险治理的对象是社会风险，既包括自然灾害、事故灾难、政治军事风险等传统风险，也包括公共卫生健康风险、环境风险、技术风险以及社会安全风险等新型风险，同时还包括政府公共管理和服务带来的社会治理风险，如政府寻租、决策失误、公信力下降等。政府风险治理既包括危机状态下的应急管理，又包括正常状态下的社会治理。其总体的目标是尽可能降低危机发生概率以及提升公共安全服务群众满意度。具体而言，危机态的风险治理，目标是降低危机爆发可能性和减少公众损失；正常态的风险治理，目标则是公共安全服务群众满意度的不断提升。也正是基于此，政府风险治理逐步成为风险社会中开展应急管理和社会治理的核心。

（二）政府风险治理的价值

政府的权力来自于人民的授权，政府的使命即保障人民群众的安全和利益，满足人民所需，为民服务。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出，要维护和塑造国家安全，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障。公共危机和社会风险事件一旦发生，人民群众的生命健康和财产安全即会受损，如果不能及时和科学应对，将会危及国家安全。政府存在的价值和使命决定政府必须承担起风险治理，保障国家安全的责任。进入风险社会，政府风险治理已成为整个社会善治和公众安全服务群众满意度的重要组成部分。首先，政府风险治理具有公共性，公共安全服务供给和公共安全秩序保障成为其重要的衡量标准。风险产生的危害会威胁特定区域内的全体社会成员，具有广泛性和社会性。因此，需要有公权力主导和社会力量的积极参与才能有效防范化解。其次，在社会转型期，政府风险治理具有广泛的适用性，其普遍适用于党委、政府、企业、社会组织等多个社会主体，可以分为突发事件事前的风险识别与分析、事中的风险决策方案的执行与监管、事后的风险评价和倒查等多环节，涉及生产安全、食品药品质量安全、社会秩序等多个相关行业。最后，政府风险治理必须以公民需求为中心，提升政府公信力。围绕政府职责、社会发展和公共服务，以社会生产和公民生活为对象，进行风险的精细化治理，倡导规范化、人性化服务，注重满足最广大人民群众特别是弱势群体的需求，提升群众满意度。现代转型社会，各种各样的风险因素积聚、交错、叠加，在不断消除风险、创造性地治理风险的同时也会产生更大的风险，所以，要通过不断提升政府治理效能，抵御不确定性和复杂性社会风险。

二、基于韧性理论的政府风险治理逻辑

由于社会风险正日益呈现多种风险因素叠加的复合型特征，传统的刚性管控和被动式风险应对模式已经无法适应新形势下风险治理的需求。政府风险治理需要在新的理论逻辑基础上进行创新。对此，韧性理论以其弹性调适的视角，对风险治理中的问题进行了回应，有助于提炼出立足于多元主体合作并适用于复杂环境风险分析的治理逻辑。

（一）政府风险治理的韧性转向

政府如何更好地应对和化解不确定性风险的冲击，保障社会公共安全，提升风险治理的效能，韧性理论提供了可以借鉴的新路径。韧性概念最早运用于物理学和生态学，后来被拓展到社会科学领域。不同的学者对韧性有着不同的定义，综合学者对韧性的认识，可以将韧性理解为，系统和主体在遭遇不确定性风险危机时能保持反应的灵活性和适应性，主动调适、快速应变，并且在受到风险冲击后可以保持自身的抗压、耐挫特质。韧性理论为政府在面临多重风险叠加冲击下进行决策创造了机会。从本质上看，韧性理论更着重强调主体风险识别敏锐性、危机响应灵活性、灾害的抗压耐受性、环境的动态适应性。将韧性理论运用到政府风险治理实践中，作为风险治理主体的政府，除了具备敏锐性、灵活性、抗压耐受性、动态适应性外，还必须具备使命担当性、原则性等诸多政治方面的目标追求。[3]韧性理论为政府提升社会风险治理能力提供了创新思路，韧性政府构建有助于弹性回应风险治理的复杂现实需求，为风险应对提供了价值导向和现实路径，成为政府风险治理的重点。

（二）韧性政府构建成为政府风险治理的重点

韧性政府构建的目标是再造应对复杂性环境风险的适应性能力，彻底改变治理灵活性不足、主体协同性不够、治理体系脆弱等情况。它强调对于风险社会不确定性环境的动态调适和恢复能力，而不只关注个别风险事件的化解；注重增强政府预防预警、响应抵抗、恢复适应、学习变革等应对社会风险的综合治理能力。总体来说，韧性政府凸显的是政府根据治理任务和需求主动变革创新、临危不乱、刚柔并济、灵活应对，能够根据环境的变化进行适应性治理的特质。[4]首先，韧性政府更注重长远的目标，强调风险将与人类长期共存，不再盲目追求消除风险，而是通过低碳城市、海绵城市建设等工程，形塑应对风险的恢复能力，以便最大限度地吸纳风险造成的扰动性。其次，韧性政府具有对风险感知的敏捷性。随着风险不确定性、多样性、危险性的进一步加深，政府需要针对风险的具体情况进行快速反应，敏捷应对，以便适应复杂多变的大环境。再次，韧性政府提倡提升危机学习能力，积极主动应对风险因素，强调在不断总结风险应对经验教训的基础上提升自我调适和应对能力，最终能够快速恢复，适应生产生活的复杂环境。最后，韧性政府倡导风险治理的整体性与协调性。风险社会中，风险涉及的领域和范围不断扩展，各类风险相互联系交织，因此，需要风险的利益相关者通过协商来解决不断增加、扩展和演化的风险因素，应对风险决策中的目标冲突等问题，努力实现对风险的共同治理。

三、韧性理论视角下政府风险治理的现实困境

韧性政府构建作为政府风险治理的重点既有效回应了风险社会的挑战，也符合社会对于政府治理体系和治理能力现代化的诉求。然而，当前我国政府风险治理过程中还存在诸多现实困境，具体表现在以下四方面。

（一）传统政府刚性管控的风险应对思维对现代风险应对形成潜在阻力

传统政府风险治理的核心在于通过阻隔灾害传导路径来防御外部威胁，刚性抵抗突发事件的冲击，即依托国家力量，利用集中式和强制性的行政管控手段切断风险发生的可能性。紧急情境下，甚至直接依靠管理者的直觉对风险进行碎片化和被动式的应对，头疼医头、脚疼医脚。随着现代社会风险因素的不断增加和日益复杂，这种刚性管控式应对模式容易造成判断偏差和决策失误，难以有效实现风险治理的目标。因此，从传统政府刚性风险应对模式向具有动态调适和自我修复特征的韧性政府风险治理模式转变是必然的选择。

（二）政府横向纵向的科层结构对风险协同治理形成条块化壁垒

风险治理结构主要包括两个部分，一部分是自上而下以权力划分的纵向政府治理结构；另一部分是平行的以行业领域划分的横向社会治理结构。目前，我国风险治理主要是以纵向政府治理结构为主，这种科层结构治理模式的优势体现在决策高效、执行迅速、处置有力上。然而，面对公共安全风险情境的复杂性，这种政府科层制模式存在灵活度不足、决策与执行脱节、多主体沟通协同低效等问题。韧性政府的风险治理既强调政府行政组织的统一领导与集中决策，又注重充分发挥多元主体在专业知识和资源方面的优势，能够促进多元主体协同共治。[5]

（三）政府在风险应对中的责任缺位造成治理效能弱化

进入新时期，各种风险随着我国经济社会运行的复杂多变而逐渐累积，社会安全稳定面临严峻挑战，迫切需要政府的快速反应和有效作为来应对风险挑战。但是，由于政府受突发公共事件风险源头治理不足，企业、社会组织和公民应对风险合力不够，信息公开较滞后和被动，安全责任制度执行不力等因素的影响，在风险治理中存在一些责任缺位的现象，降低了风险治理的成效，同时也使政府形象受损。面对外部风险的冲击，韧性政府的风险治理要求政府强化责任意识，及时响应、动态适应、及时学习总结，有效对抗多重风险的叠加冲击，提升治理效能。

（四）政府风险治理技术和手段相对滞后导致治理方式粗放化

虽然当前已经进入人工智能时代，但是，目前大数据分析和人工智能技术应用于政府风险治理还处于初始阶段，部分政府部门缺乏运用数字技术手段的意识和能力，进行风险分析和决策时仍然依赖直觉和经验，对风险缺少前瞻性预判，使风险应对较为被动。部分地区风险治理的数字化转型尚未完成，缺乏统一的数字化集成平台，仍然使用传统的风险识别方式，用表格人工统计数据，信息收集、流转、应用碎片化，导致各地风险信息沟通不畅，应急响应滞后，错失风险应对的最佳时机。[6]韧性政府的风险治理倡导数字技术有效嵌入政府风险治理流程，包括风险的识别、预警、决策、沟通、评估等阶段，推动政府风险治理的科学化和精准化。

四、韧性理论视角下政府风险治理现实困境的化解路径

韧性理论强调政府面对高度不确定性风险的自我调适、弹性适应能力，适应了风险社会中回应复合型风险挑战的需要。当前，如何以韧性理论为基础构建韧性政府、增强政府行为韧性成为化解政府风险治理困境的关键。总体而言，可以从以下四个方面深入推进。

（一）坚持韧性治理理念，突破传统思维障碍

治理理念是政府风险治理体系的灵魂。韧性治理是以政府为主导的多元主体，面对社会风险，通过制度、组织、技术等措施，加强互信合作，提升环境适应性和抗风险能力的治理模式。传统风险治理片面强调系统永久稳定的状态，而韧性治理以灵活性和适应性为理念内核，强调政府组织和体制在面对风险时，能够根据不同的风险情境和社会情势的变化，及时采取有针对性的措施回应社会需求，保持社会系统的持续运行。

第一， 坚持风险的不确定性和风险应对的灵活性思维。当风险发生时，过去依赖既定规则和程序的刚性风险应对思维往往难以应对高度复杂和不确定性风险带来的挑战。为此，在应对风险过程中要坚持政府组织和制度的灵活性，迅速调集人力、物力，采取紧急措施，积极应对危机中迅速增加的服务需求。第二，树立风险的多样性和风险防控的全过程思维。随着社会发展，除了自然灾害、事故灾难等常见的传统风险因素以外，信息安全、资源安全等各种非传统风险因素也不断涌现，过去政府被动式、碎片化治理思维难以适应风险多样性带来的挑战。为此，政府应树立风险防控的全过程思维，改变过去偏重事后应急处置、忽略事前预防预警和事后总结学习的思维惯性，对不同时空和领域可能存在的风险进行全面辨识、评估、预警、处置和善后等全过程应对。第三，强化风险的动态性和风险治理的学习思维。随着风险环境复杂性和动态性的日益增加，传统政府问题针对式风险应对思维已经不能适应风险环境急剧变迁带来的挑战。韧性治理强调主体需要通过持续不断的学习来提升风险应对能力。为此，政府风险治理应不断总结既往经验，吸取教训，根据风险的发展变化来调整应对策略，增强风险综合防范能力。

（二）促进风险协同治理，形成风险治理合力

治理主体是政府风险治理体系的具体行动者。依靠政府单方力量的传统风险治理越来越难以适应风险情境变迁带来的压力。韧性理论认为，人类社会是一个巨大而复杂的系统，当系统遭遇外部冲击时，多元主体协同更能适应风险冲击，保持持续运行。为此，政府风险治理需要构建一个政府主导的、多元主体协同的风险治理主体系统，发挥政府、企业、社会组织、公民等多方力量的优势。

第一， 强化政府风险意识，调整风险治理方式。面对重大风险，政府要强化风险意识，优化风险应对职能，坚持以防为主、关口前移、科学预测的原则，统筹协调、科学决策。同时，调整风险治理方式，从过去政府单一主体的应对模式转变为政府主导的多元化协同治理模式。发挥多主体的专长和积极性，形成高效的风险防控网络，提升风险处置的整体有效性。第二,重塑部门间行政流程，完善协同治理机制。为有效整合资源，满足公众多样化的诉求，政府要再造行政流程，促进部门间高效协调的应对风险。通过完善各地、各部门间的信息共享机制、社会回应和协调沟通机制、领导工作机制等建设，为多部门共同参与提供法律和制度保障，逐步实现跨地区、跨部门间信息共享和风险防范工作的有机协调互动。第三，扩充参与渠道和方式，吸引社会力量参与。尽管政府在积极调动多元主体参与风险治理，然而受制于社会参与渠道和方式的不足，政府与社会力量优势互补的合力未能充分发挥。为此，需要充分利用数字技术等手段，完善相关制度建设，明确社会力量参与的方式、程序、条件等，激发社会组织、企业和公众参与的积极性和主动性，使他们充分发挥响应迅速、资源丰富等优势，实现社会各方面力量彼此协调配合。同时，不断积聚社区社会资本，提升居民之间的凝聚力和信任度，发挥居民自救互救的能力，从而降低各类风险的危害。

（三）强化政府应急责任，增强政府行为韧性

应急责任是政府风险治理的落脚点。政府的应急责任主要体现在预防和适应风险，科学有效应对突发事件，减缓并规避危机，最大限度保障公民人身和财产安全，始终坚持以人为本的可持续性安全，维护公共利益和社会稳定。实现政府的应急责任必须要建立和完善有效的风险防范和应急处置机制、风险学习机制，落实风险治理领导工作责任制，以不断增强政府风险治理系统的行为韧性。

第一， 健全风险防范和应急处置机制。提前对风险进行识别，采取有效措施预防风险是风险应对的最好方式。政府应建立常态风险排查制度，对可能的风险挑战进行综合研判，提升对于社会风险的认知，查明风险隐患，做到未雨绸缪，从源头对风险进行治理。但是，有些风险是无法预防的，比如一些自然灾害，当风险防范机制无法阻断部分风险转化为突发事件时，需要建立有效的应急处置机制来减轻突发事件带来的损失。第二，完善风险学习机制。有韧性的政府风险治理需要总结和学习过去应急事件处置中的经验教训，及时反思和调适，避免重复性错误。[7]政府可以建立常态化的风险学习机制，建立风险学习共同体，及时总结公共危机背后的规律，加大对不确定性风险的研究，鼓励公众树立风险意识，提升应对风险挑战的能力。第三，落实风险治理领导工作责任制。保障公共安全就必须建立领导责任制度，加强政府履行应急责任的能力。要明确风险治理的权力和责任归属，建立自上而下的领导工作责任链条，主要领导人要对责任范围内的安全负责，避免产生“行政不作为”现象。同时，将安全责任的落实纳入领导考核评价的指标中，促进各级政府领导努力承担风险应对和公共安全治理的责任，保障社会安定与和谐发展。

（四）完善数字技术，提升风险治理效能

治理技术是助力政府风险治理的重要工具。技术发展将推进信息数据开放共享，有效提升政府对风险的快速感知、研判及预警能力，为数字化的韧性治理提供重要工具。政府应当推动大数据、元宇宙、区块链、人工智能等新兴技术在风险治理领域的应用，探索数字化技术有机融合到风险治理的内在机理，为提升风险治理效能提供治理工具的支持。

第一，广泛运用各领域的理论和技术，包括卫星遥感、大数据、物联网、云计算、5G、数字孪生等在内的高新技术手段，加强整体性政府建设，建立统一、便捷、高效的数字政府平台。促进数据信息的分享交流和互联互通，加强政府部门内部和政府部门之间信息资源协同共享，便于政府管理部门第一时间整合资源，快速反应，实现对风险的全面精准监测、快速分析研判和智能科学评估。第二，使数字技术嵌入风险治理的流程，促进先进技术对风险信息搜集分析、防范预警实践、处置善后工作流程的全覆盖。构建信息资源共享服务体系，提高政府信息和数据处理统筹能力，组建网络应急指挥中心，加大对风险日常监测的力度，充分发挥数字技术的功能，为风险治理提供更为精确性、开放性、科学性的数据。第三，充分认识数字技术赋能风险治理可能带来的威胁。数字技术在增强政府风险治理能力的同时也充斥着“数字利维坦”的威胁，对此，政府一方面要合理利用数字技术，通过完善制度框架，保障个人隐私，严惩技术提供者和使用者忽视公共利益的违法行为。风险信息发布除了网络之外，要兼顾上门、广播、电话、电视等传统渠道。另一方面，要以完善政府公共服务为目标，提高数字技术赋能风险治理的质量。强化政府官员的数字伦理道德、提升数字风险认知能力以及数字技能。同时，加快数字安全尤其是网络信息安全人才的培养, 致力于降低数字技术嵌入政府风险治理带来的新威胁。[8]  

总体而言，构建面对外部冲击能够快速响应、弹性调适、不断学习、自我恢复的韧性政府为化解政府风险治理困境提供了价值导向和新的路径。坚持韧性治理理念、促进风险协同治理、强化政府应急责任、完善数字技术，能够减缓、避免风险转化为公共危机，维持社会系统持续稳定运行。虽然构建韧性政府目前仍面临着不少困境和挑战，但韧性政府是政府风险治理的重点方向和必然选择。同时，如何在风险应对过程中构建一个临危不乱、刚柔并济的韧性政府，提升社会治理体系和治理能力现代化也是实务界和学术界需要努力的共同方向。

参考文献：

[1]易承志.从刚性应对到弹性治理:韧性视角下城市应急管理的转型分析[J].南京社会科学,2023（5）:63-71.

[2]容志,宫紫星.理解韧性治理的一个整合性理论框架——基于制度、政策与组织维度的分析[J].探索,2023（5）:119-133.

[3]郭亮.基层政府的风险治理:问题与出路[J].杭州师范大学学报（社会科学版）,2023（2）:118-126.

[4]张贤明.政府治理现代化的价值支撑、双重规范与韧性建构[J].行政论坛,2024（4）:66-73.

[5]李南枢,易星同.制度韧性:智慧城市风险治理的逻辑转向[J].社会科学家,2024（11）:172-178.

[6]强钰婷,祝天智.总体国家安全观视域下社会治理共同体的构成逻辑与构建路径[J].江南论坛,2024（4）:73-78.

[7]吴晓林,谭晓琴.新时代城市安全风险治理体系建设:风险研判与治理转型[J].天津社会科学,2023（5）:80-87.

[8]涂晓芳,张雨宁.数字技术何以赋能城市治理韧性[J].北京航空航天大学学报(社会科学版）,2025（1）:95-102.

本文系江苏省社科基金一般项目“总体国家安全观视域下江苏县域公共安全风险防控体系创新研究”（编号22ZZB006）的阶段性成果。

（作者系盐城师范学院历史与公共管理学院副教授、博士）

【责任编辑：张卓】