摘  要  欧盟碳边境调节机制的正式实施，将对江苏相关产业的出口成本、产业链供应链的安全稳定等产生深远影响。江苏作为外贸大省，短期应以平稳过渡为目标，以应对“出口填报”为重点；长期应在制度、产业、技术、要素、贸易等层面，积极对接国际绿色贸易规则、持续推进绿色低碳产业发展、加快构建绿色低碳技术支撑体系、不断加强数据要素赋能绿色产业发展、大力推进企业开拓更多国际市场，降低碳关税负面影响，构筑江苏产业国际竞争新优势。

关键词  欧盟；碳边境调节机制；产业链供应链；出口

在全球积极推动碳达峰碳中和的“双碳”背景下，全球开启以绿色低碳发展为主题的竞争新赛道，各国都在抢占制定绿色低碳发展规则的主导权。2023年5月，欧盟碳边境调节机制正式以立法形式发布。作为全球首个碳关税规则，究其本质是将碳关税作为贸易壁垒，对欧盟产业实施单边主义保护措施。根据中国海关统计数据，2023年江苏省出口欧盟总值超过5700亿元，占出口总额的17.2％，欧盟成为江苏省第一大出口经济体。欧盟碳边境调节机制的正式实施，将对江苏省的出口产业产生较大影响。

一、欧盟碳边境调节机制的政策背景及主要内容

欧盟碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，简称CBAM），也称碳关税，是指欧盟对进入欧盟的碳密集型商品在生产过程中所嵌入的碳排放进行定价调整的工具。碳关税旨在调整进口商品与欧盟境内商品之间同量碳排放所需支付价格的差距，鼓励非欧盟国家的清洁工业生产，推动全球碳减排。

（一）欧盟碳边境调节机制的政策背景

欧盟在应对全球气候危机、推动绿色低碳发展方面一直走在全球前列，意图在全球气候议题、气候话语权、绿色经贸规则等方面占据主导地位。早在2005年，欧盟就建立并启动了碳排放交易体系(EuropeanUnion Emission Trading Scheme，简称EU-ETS)，形成了世界最大的碳排放交易市场。在该体系中，企业必须为其生产活动所产生的碳排放购买相当的碳排放配额，这大幅度提高了欧盟内部高耗能产业的碳成本，导致部分产业纷纷开始向低减碳标准地区转移造成“碳泄漏”，这完全违背了欧盟建立EU-ETS体系的初衷。鉴于此，对内部企业，欧盟计划通过提供“免费碳配额”的方法在一定程度上减轻受损企业负担；对外部企业，计划对高碳排放进口产品征收碳关税，萌生“碳边境调节机制”的构想。

碳边境调节机制概念的首次提出，是2019年12月欧盟委员会发布《欧洲绿色协议》，欧盟委员会将其作为欧盟气候政策的重要工具之一。与此同时，欧盟开始启动碳边境调节机制的立法工作，经过数次修订和谈判，在2023年5月16日正式以立法形式发布，于次日开始生效，并于当年10月1日开始正式实施。

（二）欧盟碳边境调节机制的主要内容

CBAM具体实施分为过渡期和正式实施期两个阶段进行，过渡期从2023年10月1日至2025年底，正式实施期从2026年1月1日至2034年12月31日。

过渡期内，进口商需要按季度提交CBAM报告，报告应包括上一季度进口产品的信息，报告内容包括产品进口量、进口国、产品直接排放量、产品间接排放量以及产品在原产国支付的碳费用等信息，申报数据将为欧盟评估和调整CBAM提供依据。虽然是在过渡期，但CBAM的实施仍具有强制性，如果未采取必要步骤履行报告义务，将可能面临就未申报排放量每吨10欧元至50欧元的罚款。

正式实施后，进口商自2026年起，应于每年5月31日前申报上一年度所有进口产品的碳排放情况，并支付相应的碳排放费用，如果进口商能够证明进口产品已在原产国有效支付了碳价，则可申报要求减少需清缴的碳排放费用，如未能按期足额缴纳费用或提供虚假信息等，将会受到“补一罚三”的严厉惩罚。

二、欧盟碳边境调节机制对江苏的影响

作为全球首个跨境碳关税机制，通过碳关税的征收对进入欧盟市场的相关产品设置新型绿色贸易壁垒，涉及江苏对欧盟出口比重超过5％，受影响企业约1.6万家，且多数为中小微企业，将会对江苏省钢铁、铝等产业的出口成本、产业链供应链的安全稳定等产生深远影响。

（一）覆盖范围：过渡期内钢铁产业受影响最大，长期看有扩大趋势

据南京海关数据统计，2023年江苏省所涉六大行业出口总额约为967亿元，仅占出口总额的2.73％，涉及欧盟市场的出口占比就更少，其中，钢铁出口约为932亿元，占出口总额的2.63％，化肥、铝和水泥三个行业的总出口占比还不到0.1％，氢和电力暂无出口。因此，过渡期内受CBAM影响主要集中在钢铁产业。

然而，在过渡期结束之前，欧盟委员会将会评估是否将范围扩大到其他有碳泄漏风险的商品及更多下游复杂产品。事实上，除过渡期覆盖的六大行业外，陶瓷、造纸、玻璃、航空等高排放行业早就被纳入欧洲碳市场，所以CBAM覆盖产品范围拓展的可能性非常大，且其做法可能会引来其他发达国家的效仿，比如，美国总统特朗普于2月10日宣布对所有钢铁和铝进口征收25％的新关税，“全球性碳关税联盟”正在酝酿形成中。彼时，包含了大量钢铝等中间品的机电、机械、汽车等产业出口将会受到直接影响，如若再考虑到产业间的间接传导作用，势必导致江苏省更多产业在出口成本、出口产业结构、出口产业国际竞争力等方面受到负面影响。

（二）出口成本：过渡期内增加出口填报成本，开征后增加碳税成本

根据CBAM法案规定，过渡期内碳排放数据的填报义务由进口商履行，且2024年7月之后必须填报实测值，而原始数据则需要生产企业提供，这实际上意味着出口填报成本转嫁给生产企业。在大部分生产企业不具备碳排放测算能力的情况下，只能借助于第三方服务机构。可是，有资质的碳排放测算机构成本较高，这将间接导致生产企业的出口填报成本增加。

碳关税将于2026年1月1日正式开征，并逐年减少免费碳配额，直至2034年底完全取消。CBAM税费计算公式为：CBAM税费=进口产品数量×（欧盟碳价－出口国碳价）×（产品碳排放量－免费排放额度）。根据上述计算方法可知，产品碳排放量以及国内碳价对税费影响较大。目前，江苏省在高碳行业上的碳减排工作虽然取得一定成效，但距离碳达峰碳中和目标还有一段距离。此外，与欧盟相比，我国碳价格偏低。Trading Economics（一个全球经济数据平台）数据显示，截至2024年11月1日，欧盟碳市场价格约为493元/吨，而2024年《全国碳市场发展报告》数据显示，我国碳排放权交易市场综合交易价格历史最高值为100元/吨，与欧盟碳价差距较大，无法实现对欧盟碳关税的完全抵扣，导致出口税费成本增加。此外，这些高碳行业为了达到欧盟碳排放标准，需进行设备更新和技术改造，生产成本也会上涨，最终将转移到产品的出口价格上，进而会削弱出口产品的竞争优势，市场份额随之会下滑，倒逼低端产品退出欧盟市场，降低高端产品国际市场竞争力。

（三）产业安全：过渡期内存在数据泄露风险，长期影响产业链供应链安全稳定

根据CBAM法案规定，过渡期内的填报义务中，除填报碳排放量、碳成本等基本信息外，还需提供与产品相关的生产流程、生产路线、生产设备等涉及生产经营的多个关键环节。核查机构在核对报告是否属实时，也将掌握生产设施的工艺、用能、原料等生产数据，将有可能导致我方出口企业的技术泄露，造成关键数据信息安全风险。

长期来看，CBAM的实施将会影响全球产业链供应链布局。企业将更倾向于向低碳地区布局，寻求绿色能源获取的便利度、上下游产业绿色低碳的协同度。此外，原先因规避欧盟碳税而迁入江苏省的欧盟企业将调整布局，向绿电富裕地区甚至向欧盟本土回流，形成新的比较优势，加剧江苏省企业外迁或回流，引发产业链断裂风险。

三、江苏应对欧盟碳边境调节机制面临的挑战

在碳边境调节机制立法通过并正式生效之后，虽然中国国际贸易促进委员会（以下简称贸促会）、省、市等商务部门，组织了各种形式的CBAM专题宣讲和培训，部分头部或链主企业积极对CBAM申报规则和标准进行研究，第三方服务机构也在短时间内迅速涌现，但从江苏目前应对CBAM的现状来看，仍存在诸多困难和不足。

（一）碳交易市场尚不完善

作为全国经济大省和工业强省，江苏在碳交易市场建设方面仍存在一定短板，尤其是在行业覆盖面、配套政策、市场活跃度等方面。一是覆盖行业少。当前全国碳市场仅纳入电力行业，江苏虽工业门类齐全，如钢铁、化工、建材等高排放行业，但这些行业尚未纳入全国碳市场交易，导致省内大量重点排放企业未被有效覆盖。二是地方性政策与配套机制不健全。缺乏省级碳市场顶层设计，尚未建立独立的地方性碳交易市场，难以满足江苏多行业减排需求。地方性法规、财税激励等配套政策不足，难以形成差异化的区域支持体系。三是企业参与动力不足。由于上述原因导致省内部分企业对碳资产管理的意识薄弱，仍停留在完成履约的被动阶段，缺乏主动通过碳交易优化生产、降低成本的积极性。非控排企业、金融机构等主体参与碳市场的渠道较少，碳市场的整体流动性偏低。

（二）政府辅导培训不够精准

在碳边境调节机制立法通过并正式生效之后，虽然江苏省在省市各层级组织了各种形式的CBAM专题宣讲和培训，但从调研结果来看，仍存在一些不足。一是培训内容有待深入。调研发现大部分企业，特别是中小外贸企业，非常希望能够获得专业和精准的指导和服务。当前培训主要集中于政策宣传和解读，涉及具体如何进行填报的内容偏少。二是培训覆盖面有待拓宽。从培训数量看，贸促会江苏分会官网显示，在江苏仅邀请2家钢铁企业参与CBAM填报系统内测，并提供免费指导；从培训对象看，目前主要针对出口企业进行培训，而相关中间品生产企业也急需这方面的政策辅导。三是培训形式有待丰富。CBAM运行过渡期虽然已经过半，但其相关内容会不时进行调整，如数据填报规定、碳核查标准和核查机构的认定信息等，对培训形式和内容提出了更高的要求。

（三）企业应对面临多重困难

从调研情况来看，江苏省企业在应对CBAM方面仍存在诸多困难。一是应对措施普遍面临测算难、核查难、溯源难的“三难”困境。大部分企业没有碳排放测算资质和能力，对于大部分出口加工型企业，很难通过自身努力核查或管控出口产品的碳排放，复杂产品出口商也很难溯源到上游产品蕴含的碳排放。二是大中型企业应对方案缺乏权威性。部分大中型企业提前布局应对欧盟碳关税，有的专门成立可持续部门全职开展相关工作；有的自建“能碳管理”平台应对碳关税，但有关CBAM核查机构的认定信息将在2025年上半年正式发布，这些企业应对方案的权威性尚待确认。三是部分企业有认知偏差。部分企业虽有转型意识，但受限于战略认识、绿色低碳技能、资金储备等多方面因素影响，面临“转型找死、不转等死”的困境，总体呈现出“五不转”难题：因企业自身能力不够导致“不会转”；因绿色低碳转型成本偏高而自身资金储备不足导致“不能转”；因企业相关技术人才储备不足导致“不敢转”；因企业决策层绿色低碳转型战略不清导致“不善转”；因企业多层组织模式不灵导致“不愿转”。

（四）第三方服务市场不够成熟

在CBAM正式实施后，社会上自称能够提供CBAM服务的第三方服务机构不断涌现，但在资质和规范度方面存在问题。一是资质堪忧。目前，江苏省能够提供相关服务的机构中，绝大部分属于小微企业，成立时间短、整体实力弱，提供的服务仅停留在填报程序和流程操作等方面，关键的碳排放测算并无资质和能力。二是市场不规范。由于机构数量众多、良莠不齐，加上市场监管不到位，收费不透明且收费差异过大。

四、应对欧盟碳边境调节机制的政策建议

作为经济强省和外贸大省，江苏省应对欧盟碳边境调节机制的政策需要兼顾系统性、针对性、前瞻性，既要考虑当前和长期在政策目标方面的差异性，也要结合江苏省在应对CBAM过程中面临的实际困难和问题，积极对接国际绿色贸易规则，降低碳关税负面影响，拓展绿色低碳产品出口，提升产业竞争新优势。

（一）当期目标：以应对“出口填报”为重点，实现平稳过渡

1.加强对CBAM的跟踪研判。一要提高对CBAM的认知度。组建由政府、企业、高校和第三方服务机构等构成的专家团队，对CBAM等新型绿色贸易壁垒进行深入分析、趋势跟踪、风险预判、摸底调查、贸易影响评估等。二要加强对CBAM的综合研判。密切关注商务部、贸促会等商务部门的解读和应对建议，结合江苏省具体产业特点进行研判，针对不同行业和产品提供具体的应对策略和措施建议，指导企业及时调整生产经营和出口计划。

2.提高CBAM辅导培训精准度。一要提高CBAM专题培训的精准度。聚焦CBAM的内涵、核算规则、应对策略等内容，增强企业的绿色低碳发展意识和应对风险的能力，帮助企业提前布局，以更好地应对未来的挑战；聚焦企业“如何填报”，既要保障填报的合规性、防止关键核心技术外泄，又要能避免碳关税开征后面临高关税的局面。二要提高CBAM专题培训的实效性。根据出口企业性质、所属行业等进行分类指导，提高培训的针对性和有效性，如采用大规模培训和一对一培训相结合的方式，借助于直播、视频会议等形式，尽可能扩大培训覆盖面。

3.加快打造省级碳足迹公共服务平台。一要打造全流程服务体系。构建由多家省级主管部门共同推动的官方碳足迹数据归集平台和认证标识发布渠道，积极争取获得国家碳足迹核算认证试点。在与国际通行标准对接、符合国家标准要求的基础上，构建从建模、核算、认证到场景应用的全流程碳足迹核算认证体系。二要构建全过程监管系统。运用数字化手段对碳足迹进行跟踪，构建起从原料到产品的全过程监管，确保碳排放数据“可测量、可核查、可溯源”，帮助相关企业尽快建立健全碳排放核算体系，在准确计量法规框架下的碳排放数量基础上，积极探索企业碳资产管理。

4.加强对第三方服务机构的监督和管理。一要建立并完善针对第三方服务机构的专项法规。明确机构的设立条件、资质要求、业务范围、权利义务等基本规则，让监督管理有法可依。建立严格的市场准入机制，对第三方服务机构的资金、人员资质、技术能力等方面进行审查。例如，要求提供碳排放测算服务的机构必须具备一定数量的专业持证人员和符合标准的监测设备。二要建立并完善对第三方服务机构的审核机制。严格对第三方服务机构的资质、收费标准等进行审核，采用白名单制度，动态更新规范机构名单，方便企业在寻找第三方服务机构时做出选择。

（二）长期目标：以应对“碳壁垒”为重点，构筑产业竞争优势

1.稳步推进绿色经贸领域的制度型开放。一要加强对国际绿色贸易标准的研究。结合江苏省产业具体情况进行标准对接或优化，并建立动态更新机制，及时调整以适应国际规则变化，加强新兴经贸领域制度规则的探索实践。加快培育技术、标准、品牌、服务等开放型经济竞争新优势。二要积极参与国际环境与贸易规则的制定与谈判。通过峰会论坛、高层对话等国际交流活动，与国际社会加强合作，比如在碳标签制度方面，加快与现有国际标准的对接，实现各行各业间碳标签标识的统一，推进认证标准互认互通。三要引导和支持企业积极参与绿色经贸领域方面国际标准的制定和修订工作。鼓励企业将自主创新成果转化为国际标准，掌握国际市场竞争的话语权，建立国际标准认证补贴机制，对企业获得国际权威认证的费用给予一定比例的补贴，降低企业认证成本，提高企业产品的国际认可度和市场竞争力。

2.持续推进绿色低碳产业高质量发展。一要推动传统产业绿色转型升级。加大对高碳产业技术改造的资金支持和政策扶持，鼓励企业采用先进的节能减排技术和工艺，如推广高效清洁的钢铁生产技术、节能型的水泥制造工艺等，适度增加回收材料的应用，降低单位产品碳排放强度，逐步向低碳、绿色产业模式转变，提高产业附加值和竞争力，从根本上应对碳关税挑战。二要培育壮大绿色新兴产业。制定专项产业发展规划，对新能源、节能环保、碳捕获与封存、清洁能源等新兴绿色低碳产业给予税收优惠、研发补贴、土地供应等政策倾斜；促进大数据、人工智能等新兴技术与绿色低碳产业深度融合，促进其快速发展壮大，形成新的经济增长点和出口优势领域。三要打造绿色低碳产业集群。充分发挥江苏省在“新三样”及软件研发、生物医药等高端绿色产业在产业链中的优势地位，做好绿色低碳领域龙头企业招引培育，带动链上企业高端化、绿色化发展，增强产业链安全性、稳定性和国际竞争力。

3.加快构建绿色低碳技术发展支撑体系。一要加大绿色低碳技术研发投入。建议设立专项科研基金，鼓励高校、科研机构与企业合作开展低碳技术研发项目，重点攻克新能源利用、节能减排、低碳材料等关键技术难题；加大对企业在低碳转型、节能减排技术研发与应用等方面支持力度，如给予税收优惠、财政补贴等；鼓励金融机构加大对企业绿色低碳改造的金融支持力度，为企业提供绿色信贷、绿色债券等融资渠道。二要完善碳足迹核算与认证体系。依托国内或省内头部企业在碳足迹公共服务平台建设方面的有力基础，完善江苏省碳足迹核算体系；对产品全生命周期碳排放进行量化评估，确保碳排放数据“可测量、可核查、可追溯”，加快完善江苏省碳足迹认证体系建设。三要引导更多企业参与碳交易。密切关注政策动向，及时为企业提供碳交易方面的技术咨询和指导；在跨境碳交易、绿色跨境贸易融资、绿色海外债券等方面出台更多便利化措施，引导银行等金融机构以精准务实举措发挥外汇政策效能。

4.不断加强数据要素赋能绿色产业发展。一要加强数字基础设施建设。加大对高速宽带网络、数据中心等数字基础设施的投资，注重建设物联网设施，如在能源生产、工业制造、农业生产等领域广泛铺设传感器网络，实现对生产流程、环境数据等信息的全面收集。二要推动技术创新与应用。鼓励企业、科研机构等加大数字技术与绿色技术融合方面的研发投入，如开发更精准的能源管理系统，利用人工智能算法优化绿色产业的生产流程；设立专门的科技示范项目，展示数字要素在绿色产业中的应用成果，让更多企业看到数字赋能的实际效益。三要完善政策支持体系。对绿色产业企业采用数字技术进行节能改造、污染治理等给予资金补贴；制定税收优惠政策，对研发和应用数字要素赋能绿色产业发展的相关企业给予税收减免。四要加强数据安全与管理。建立严格的数据安全管理制度，确保绿色产业数据在收集、存储、传输和使用过程中的安全性，防止数据泄露对企业和环境造成损害。

5.大力推进企业开拓更多国际市场。一要加强市场信息服务与引导。整合商务、海关、驻外机构等多渠道资源，构建涵盖全球市场动态、行业趋势、贸易政策等内容的综合性信息平台，为企业提供精准、及时、个性化的市场信息服务。二要加大财政金融支持力度。通过设立专项资金支持企业参加国际展会、建立海外营销网络、申请国际认证等市场开拓活动；进一步扩大出口信用保险的覆盖范围和承保规模，引导金融机构加大对企业开拓国际市场的信贷支持力度。三要优化贸易便利化措施。加强海关、检验检疫、边防等口岸部门间的协作，优化海关监管流程，提高通关的准确性和便捷性；加大对物流基础设施建设的投入，发展多式联运、冷链物流、跨境电商物流等新业态。四要持续推进“跨境电商+产业带”发展。积极推进“跨境电商+产业带”在通关、税务、外汇等监管创新；鼓励江苏省海外仓企业整合国内外资源，带动上下游企业“抱团出海”，开拓更多外部发展空间，减少对欧盟市场的依赖，有效规避“碳关税壁垒”。

总而言之，欧盟碳边境调节机制的正式实施，表面上看似国际经贸规则和关税问题，实质上是欧盟借碳关税将其碳减排领先优势转变为产业竞争优势，短期将会增加江苏相关产业的出口成本，而长期将会影响产业链供应链的安全稳定，继而会影响到江苏省相关产业的国际竞争力。为更好应对以碳关税壁垒为代表的贸易保护措施，江苏省既要顾及眼前的平稳过渡，又要着眼于未来，大力发展新质生产力，加快产业结构绿色低碳转型，从制度、产业、技术、要素、贸易等层面发力，构筑江苏省产业国际竞争新优势。

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本文系2024年度江苏省党校系统调研课题“国际绿色经贸规则对江苏的影响及应对之策”（编号XT24032）的阶段性成果。

（作者系中共无锡市委党校副教授）

【责任编辑：易玉洁】