摘  要  党建引领是基层社会治理的“根”和“魂”，党建引领基层社会治理关键在于重塑治理关系，包括着力提升基层党建水平，将基层党组织的政治优势、组织优势转化为基层治理效能。X市通过完善组织、强化责任、多元治理、创新体制等做法，在基层治理上取得了显著成效，但仍面临组织核心作用发挥不足、党员队伍素质能力有待提升、党组织服务效能有待增强、党组织资源要素统筹亟须夯实等问题。必须从构建组织体系、筑牢思想基础、深化制度创新、完善资源要素等方面优化基层治理路径。

关键词  基层党建；基层治理；治理效能

党的二十届三中全会提出，“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度”。基层党组织是基层治理的领导核心和主导力量，党建引领基层治理是将中国特色社会主义制度优势转化为治理效能的重要举措。必须强化以党建引领基层治理，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供坚强保证。

一、党建引领基层治理探索实践

近年来，X市党组织在基层治理领域积极摸索新方法，转变基层治理工作重点，着力推动治理工作从“有没有”“做没做”向“好不好”“优不优”转变，不断提升党建引领基层治理效能，推动国家治理现代化地方新实践。

（一）党建引领提升组织覆盖功能

X市基层党组织积极创造“政党组织参与”的条件，发挥党的领导核心作用和制度优势，通过提升党建引领组织覆盖功能，发挥政治领导力，不断破解基层治理难题。当前，全国城市街道、乡镇、社区、行政村党组织覆盖率均超过99.9％，X市党建引领聚焦实现组织全覆盖，努力发挥党组织的功能。一方面，加强基层党组织内部建设。注重补短板、填空白与提质量、强功能并举，不断提高党内政治生活质量，切实把各领域基层党组织建设得更加坚强有力。全面增强队伍战斗力，坚持“头雁”领航和“雁阵”齐飞互促共进，谋实抓细村（社区）“两委”集中换届，打造“善谋发展、善带民富”的带头人队伍。另一方面，加强基层党组织外部沟通。强化基层党组织动员、组织和协调群众民主协商能力建设，贯彻全过程人民民主理念，提升群众参与的体验感和获得感。全面增强保障推动力，统筹“对基层的期望”与“满足基层的期望”，将更多惠民政策交给基层实施、更多利民资源交给基层发放、更多便民载体交给基层使用，强化基层干部待遇保障，让基层干部更有干劲和奔头。[1]

（二）党建引领强化治理主体责任

X市坚持把加强基层党组织建设作为基层治理的重要抓手，发挥党建引领基层治理的“指挥棒”作用。一是强化政治引领。加强理论学习制度化规范化体系建设，深入实施习近平新时代中国特色社会主义思想教育培训工程。依托“不忘初心、牢记使命”主题教育、党史学习教育、“奋进新征程、建功新时代”等系列活动，引导党员干部深刻领悟“两个确立”、自觉做到“两个维护”，强化党组织的政治引领作用。二是构建科学规范的组织体系。利用基层治理平台和党组织信息平台，把党的组织结构、体系嵌入社会治理体系之中，实现党组织和党员的全覆盖。三是强化责任落实。通过市委常委会会议和党建工作领导小组会议，定期研究部署党建工作，将基层党建与高质量发展同部署、同督导、同推进。制定基层党建三级责任清单，分级分类明确十类党组织书记抓基层党建具体任务，推动各级党组织书记耕好“责任田”。各级党员领导干部带头建立基层党支部联系点，带头解决群众急难愁盼问题。四是强化督查考核。建立基层党建“月度盘点、双月考评、半年评估、年度考核”督查推进机制，按照时间节点，层层部署开展党组织书记抓基层党建工作述职评议，促进各级党组织书记守土有责、守土负责、守土尽责。

（三）党建引领汇聚多元共治力量

X市基层党组织不仅着力凝聚多元主体力量协同参与基层治理，而且努力培育一支能扛硬活、堪当重任的攻坚队伍。一方面，抓“头雁领飞”。落实村（社区）书记“县镇共管”制度，选拔“双好双强”型人才进入村“两委”班子。探索实施退役军人村干部培养计划，选聘退役士兵充实到村干部的队伍中，将表现优异的人员推荐进入村“两委”班子。全面推行村干部评星定级考核管理，推动基层干部干事创业、强村富民。另一方面，抓“骨干示范”。坚持把政治标准放在首位，选优配强各级党组织书记，认真落实村（社区）书记培优计划，实施村干部能力提升工程，为新入职村干部配备实践导师。同时，X市重视提升人大监督工作实效，不断提高政协参政议政水平，通过推进群团工作，党管武装、双拥等工作，壮大统一战线，党建引领汇聚全市上下多元力量同心同德、实干争先。

（四）党建引领创新基层治理机制

X市把健全完善基层治理机制作为推进基层治理的突破口，大力实施铸魂提神、培训提能、选任提质、考核提效和暖心提劲“五提工程”，不断激励党员干部担当作为。以推动经济发展为牵引，以强化民生服务为基石，将基层党建与X市中心工作密切结合，为推动经济高质量发展增势赋能。以高质量党建助力优化营商环境，深化“干部联村、一村一策”，建立党建引领基层治理领导协调机制，推进新兴领域党建工作。一方面，全面推进产业链发展。通过专业合作社，探索“党建+直播带货”助农行动，以本地龙头企业为引擎，创新“电商+农产品加工企业+农户”经营模式，带动农户增收致富，提升城乡居民参与协同治理、实现共同富裕的积极性。另一方面，推进深化民生建设。发挥基层党组织网格治理作用，建立健全“党建联盟”“共治委员会”，打造“党群议事厅”，常态化开展基层党组织和在职党员“双报到双服务”活动，变群众“上访”为干部“下访”，将矛盾化解在基层。深化“党员在身边、为民办实事”工程，广泛开展群众评价、支部评先“双亮双评”活动，聚焦环境整治、便民服务、颐养救助等，编排社区“微服务”清单，以“大项目+微服务”，切实办好基层治理的要事难事。

二、党建引领基层治理存在的不足及原因

为全面了解“X市党建引领提升基层治理效能”的实践做法，本研究采用问卷调查、座谈交流、个别访谈、实地考察等多种方法，开展了广覆盖调研、多维度分析、深层次思考。结合调查，梳理实践素材、访谈内容和数据，进行统计分析。调查共发放问卷45189份，回收有效问卷44791份，问卷有效率为99.12％。样本对象包括X市不同村（社区）、不同年龄段、不同职业、不同政治面貌的多个人群。其中男性25419人（占样本56.75％），女性19372人（占样本43.25％）；18岁以下920人（占样本2.05％），18—40岁18504人（占样本41.31％），41—65岁22656人（占样本50.58％），65岁以上2711人（占样本6.05％）。通过调研发现，基层党组织在以下方面有待进一步提升。

（一）党组织核心作用有待进一步发挥

当前，基层党组织的核心地位主要体现在政治功能上，其在基层治理过程中协调、服务等方面的引领作用有待进一步发挥。在调查“当前村（社区）工作存在主要问题”时，48.12％的受访对象认为是“人手不足”，45.58％的受访对象认为是“制度不健全”，30.91％的受访对象认为是“发展有限”，由此可见，基层党建工作从工作机制到工作内容、工作队伍面临亟须解决的现实问题。究其原因，一是党建工作思想认识不到位。存在党建工作表面化现象，个别党员单纯在业务能力上追求高水平，不重视在思想上提高自己。二是党建工作机制不完善。基层党组织缺乏行之有效的激励和监督机制，基层党组织中乡镇一级最重要的激励手段是晋升，公务员、事业编干部有一定晋升机会，非公务员、事业编干部晋升较难。从监督机制来看，部分基层党组织缺少专门的督办机构和巡查督办制度，缺乏党建工作责任制落实的具体标准。三是党建工作内容不够丰富。党建工作应从政治、组织、思想、作风和纪律等多个方面开展，目前少数基层单位党建工作内容单一、形式缺乏创新。

（二）党员队伍能力素质有待提升

基层工作人员是基层治理的“传感器”，其能力素质直接影响基层治理的效能。本次调查中，31.28％的受访对象认为“当前村（社区）工作者队伍社会尊重度不够”，21.33％的受访对象认为“基层工作人员综合素质能力偏低”。在调查“影响发挥村（社区）党员积极作用存在的突出问题”时，52.56％的受访对象指出“党员队伍老化、缺乏新生力量”，51.14％的受访对象指出“一些党员忙于社会经济活动，难以确保参与组织生活的时间”，39.46％的受访对象提出“离退休和流动党员相对较多、较分散，不便于管理”。究其原因，一是基层人员工作理念不够先进。少数基层党员把党建服务视为行政化工作，单纯遵循政策指引供给公共服务，群众的实际需求被忽视。自上而下的管理模式不易推动基层干部融入普通群众，难以把握基层真实现状，难以解决基层群众的实际问题。二是基层人员工作能力不足。随着公务员、事业编招录数量增加和渠道拓宽，从入编的公务员和事业编队伍的专业上看，熟悉电子商务、网络信息工作的专门人才数量占比不高，新入职人员对地方产业发展了解不深。从总体上看，基层干部队伍的配比不足，专业能力和服务意识有待加强。三是基层工作人员负担重、压力大。在属地化管理框架中，“上面千条线、下面一根针”的问题难以得到根本解决，问责机制更让基层工作人员不堪重负，新兴行业涌现导致基层治理盲区随之而来。

（三）党组织服务效能有待增强

X市基层治理对标高质量发展要求，治理方式单一化、表面化，影响治理效能的提升。本次调查中，12.56％的受访对象认为“基层治理服务效能还处于较低层次”，20.66％的受访对象指出“农村一些地区的治理方法比较落后，和现代化要求差距较明显”，19.46％的受访对象认为“治理工作有时不接地气”。究其原因，一方面，基层干部来源复杂。在治理能力现代化的背景下，基层干部缺乏信息化管理手段，实际工作难以实现平台间信息共享，增加了基层治理的工作量。另一方面，部门信息共享不畅。基层社会治理工作细碎繁琐，需要基层组织协调管理。但是，“一核多元”主体之间无可避免地存在利益矛盾，协商决策受阻，加之缺乏长效合作机制，限制了共建共治共享机制的发挥。此外，由于各部门统计口径不一、工作标准差异大，导致基层社会治理数据不一致，关联度不强，难以精确进行数据分析，造成基层人力、物力浪费。

（四）党组织资源要素统筹亟须夯实

基层社会治理是一项系统工程，需要全方位、多要素共同参与。本次调查中，18.41％的受访对象反映“部门存在‘越位’管理或管理‘不到位’问题”，12.58％的受访对象提出“众多部门参与社会治理产生职责不明的问题”，13.96％的受访对象认为“街道、社区在社会治理过程中有时会各行其是，难以协调”。究其原因，一方面，基层治理中“技术软件”不足。相较于基层“技术硬件”配备，“技术软件”不足造成基层治理效率不高。此外，技术支撑难以落到实处。应夯实技术要素支撑，推动基层党组织提升治理水平。另一方面，基层治理受到工作经费的制约。基层治理工作事务繁杂，尽管资金支撑的力度在逐年上升，但在资金使用效率和资金分配机制上仍存在一些问题，持续充足的资金支撑不足。

三、党建引领基层治理效能提升的优化路径

基层社会治理需站在全局高度，科学判断经济社会发展形势和人民群众需要，深化基层治理现代化理念，把党的政治优势转化为基层治理优势，把党组织的能力转化为基层治理能力，实现党建与治理水平双提升。

（一）构建基层提升治理效能的组织体系

基层党组织要强化社会治理的政治引领功能，加强党组织自身建设，夯实党的基层组织基础，确保基层社会治理中的主体地位和主导作用。一是实施带头人培育工程。基层党组织带头人既要具有坚定的理想信念，又要具备将理论运用于实践的能力；既要在复杂多变的社会环境中保持共产党人的政治本色，又要具备带领群众走向共同富裕的本领；既要加强基层党组织的先进性建设，又要全力推进基层治理现代化。二是加强党员队伍建设。基层党组织治理能力提升依靠党员队伍建设。党员队伍建设要求在日常管理、教育、培训、监督等方面实现规范化、制度化、常态化。三是规范组织运行机制。运行机制是基层党组织各硬件要素间的“软组织”与“神经元”，通过其可以将基层党组织各要素有机结合，形成一个具有能动性的组织有机体。党组织运行机制规范化与高素质党组织带头人选拔、党员队伍建设常态化、党组织结构调整同向发力，提升基层党组织的治理能力，解决党组织建设“悬浮化困境”。[2]调动基层党员的工作积极性既要做“减法”，也要做“加法”。做“减法”是要减轻基层干部在重重考核指标下背负的重荷；做“加法”是要探索灵活多样的考核方法和激励机制，畅通基层党员干部晋升渠道，扩展优秀党员干部发展空间。

（二）筑牢基层提升治理效能的思想基础

筑牢基层党组织思想基础是发挥战斗堡垒作用、推进基层治理的先决条件和重要保障。一是坚持价值导向。马克思指出，人民群众的生产活动是整个社会全部活动的基础和前提。人民至上是基层治理的目标追求，要在基层治理中坚持走群众路线，分析社会治理现代化下群众工作的新特点。基层党组织要通过政策解读、信息宣传发布、治理程序公开和社区活动组织等方式，以有效的制度和渠道最广泛地扩大群体参与，不断提高群众参与基层治理的积极性。二是强化理论武装。基层党组织是社会治理的重要力量，其治理能力的提升离不开科学理论的指导。注重思想建党、理论强党是中国共产党的鲜明特色和光荣传统。只有保持理论的清醒，才能维持政治的坚定。同时，理论学习要与实际工作紧密结合并有效指导实践，不断用党的创新理论武装头脑、指导实践、推动工作，以思想的自觉带动行动的自觉，在具体实践中检验理论学习成效，运用所学理论提出切实可行的解决方案。三是树立治理理念。要坚持创新发展理念，突破党组织在基层治理中的固化思维，实现经济社会的快速发展；坚持协调发展理念，注重党组织在基层治理中的协调发展，将物质文明建设与精神文明建设同谋划同发展，将党建与城乡发展融合建设；坚持绿色发展理念，注重党组织在基层治理中的人与自然和谐共生，实现经济发展与环境保护相互促进；坚持开放发展理念，延伸村（社区）的管理网格，提升基层党组织的基层治理组织架构 “颗粒度”，提升党建水平；坚持共享发展理念，坚守党组织在基层治理中的价值取向，侧重于让人民群众在经济发展中拥有更多的获得感、幸福感和安全感。

（三）深化基层提升治理效能的制度创新

基层治理的有效运行离不开科学的制度保障，健全完善相关制度，可以提升治理效能。一是健全基层党建制度。党的二十大报告指出，推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。基层党组织应严格执行党的组织生活制度，借助“三会一课”等形式多样的党建活动，强化党员教育。严格基层党组织议事程序，充分发挥民主决策和民主监督的作用，广泛征求群众意见，通过党务平台公开治理事务，提高民主管理的透明度。二是落实基层治理制度。党建引领基层治理的目的是要将党的路线方针融入基层治理全过程，落实在具体的治理制度上。[3]治理制度除民主选举、民主管理、协商决策和民主监督外，还可通过总结提炼基层自治实践经验，将其转化为政策和制度。三是重视非正式制度的运用。非正式制度是具有约束性和规范性的制度，包括行为准则、伦理规范、风俗习惯和传统惯例等。非正式制度在基层，尤其在农村地区依然具有重要的影响力，是对正式制度的有效补充。基层党组织将正式制度和非正式制度灵活运用到治理实践中，有利于提升基层治理效能。

（四）优化基层提升治理效能的要素配置

实现基层治理现代化的过程，也是整合优化多重资源要素配置的过程，治理成效高低与资源要素利用程度息息相关。优化基层治理的物质资源、人力资源和组织资源等，有利于发挥基层党组织的聚合力。一是拓展物质资源。要做好对区域自然资源的综合开发利用，盘活现有闲置资源，因地制宜开展多元化规模经营，夯实经济发展的物质基础。集聚绿色发展资源，突出绿色先进技术转化，加快能源开发利用，加快海上风电、液化天然气、光伏、储能等重大能源项目建设。二是增强人力资源供给。做好基层党员干部培育、选拔和管理工作，为基层治理提供智力支持。一方面，建好基层党建人才“蓄水池”，通过内部择优培养与外部引进相结合等方式，增强人力资源供给。结合工作实际，开展应急处置、安全生产、普法宣传等项目全方位培训，提高基层党员干部的理论水平和综合能力。另一方面，将群团组织，特别是专业社会组织成员和优秀外来人口吸收到基层治理工作中，发挥其在专业领域的优势。三是合理配置组织资源。优化组织架构，提高组织资源的利用率。将个人或家庭单个治理单元组织起来，具体可将已有社会组织容纳到基层治理的总体规划中，在非公有制经济组织、农民专业合作社、中介机构、专业协会和各类新社会组织中建立党组织，逐步完善其他各类基层社会组织，充分发挥基层协同治理功效。

参考文献：

[1]许宝君.“政党组织参与”：党建引领社区治理何以有效的一种解释框架与路径选择[J].求实,2025(01):78-90+111-112.

[2]易卓.党建嵌入乡村治理的组织路径创新——基于某省Z镇党建示范区的实证研究[J].中国特色社会主义研究,2020(01):102-110.

[3]布成良.党建引领基层社会治理的逻辑与路径[J].社会科学,2020(06):71-82.

本文系江苏省社会科学基金项目“儒家仁学思想在社会治理现代化中的转化应用研究”（编号23HQB003）的阶段性成果。

（作者系盐城工学院社会科学处处长，江淮人文研究院院长、研究员）

【责任编辑：方晓红】