摘  要  建立全民覆盖、普惠共享、城乡一体的文化和旅游公共服务体系，是推进城乡基本公共服务均等化的重要工作内容。江苏在文旅公共服务体系建设城乡一体化上取得长足发展的同时，依然存在统筹协调机制不完善、文化和旅游资源流动不畅通、考评机制不健全等问题，需要进一步推进文化和旅游公共服务融合发展，建立科学高效的协同机制、交流机制和考评机制。

关键词  城乡一体化；文旅公共服务；乡村振兴；文旅融合

党的二十届三中全会提出：“完善城乡融合发展体制机制，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。”[1]在这一进程中，“建立全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务均等化”是非常重要的内容之一。[2]文化和旅游公共服务从属于公共服务总体范畴，是公共服务中的重要一环，推动文旅公共服务体系城乡一体化建设，有利于加快实现城乡公共服务均等化的总体目标和促进城乡社会协调发展和高质量发展。长期以来，城乡二元结构一直是我国城乡关系的发展主线，随着经济的发展，这种发展模式的弊端逐渐显现，城乡差距成为我国经济社会发展的最为深层次矛盾，也深刻影响着城乡基本公共服务均等化的发展目标。因此，以文旅公共服务体系城乡一体化发展为突破口，破除城乡二元结构，既可以实现文化与旅游自由发展结合向理性融合转变，释放文化与旅游融合发展的更深层次潜力与效能，又可以推动城乡经济互动和一体化发展，缩小城乡差距，维护社会正义，实现社会公平，从而增强人民群众的获得感和幸福感。

一、江苏文化和旅游公共服务体系城乡一体化建设的发展现状

（一）覆盖城乡的公共文化服务体系基本建成

江苏全省基本建成覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系，已经建成五级公共文化设施网络体系，图书馆、文化馆、博物馆的数量均居全国前列。[3]公共文化资源利用效率和综合效益、公共文化服务标准化和均等化程度、人民群众参与度和满意度都得到了明显提高。第一，覆盖城乡的公共文化设施网络逐步完善。公共文化服务基本实现全省基层社区和农村地区的全覆盖，形成了乡村“十里文化圈”。自2021年起，江苏实施公共文化服务的“双千计划”，计划打造1000个城乡最美公共文化空间，截至2024年底，已经建成806个。第二，公共文化服务的质量和效能显著提升。全省不断加大基层公共文化服务供给，优化城乡公共文化资源配置，创新开展“家门口看大展、赏好戏、享非遗”，让基层老百姓在家门口就能共享优质公共文化产品。例如，通过政府购买方式每年全省送戏下乡2.5万场。第三，公共文化服务供给主体逐渐多元。一方面，社会力量参与公共文化服务的方式更加多样，参与规模不断扩大，结构逐步优化，服务范围不断拓展，涌现出国家图书馆托管江北新区图书馆新馆、江苏省新华书店集团托管雨花区图书馆等一批典型案例。另一方面，群众文艺团队数量不断增加，文化志愿者队伍不断壮大。全省计划培育1000支群众文化团队，建设老百姓身边“不走的文化队伍”，截至2024年底已经培育了810支，成为基层地区公共文化服务的重要力量。第四，数字公共文化服务模式成为亮点。近年来，江苏坚持线上线下融合，创新“互联网+公共文化”服务，已经建成“江苏公共文化云”“江苏图书馆云平台”等平台，持续推进公共文化服务数字新场景，产生了良好的效应。例如，入驻江苏公共文化云的机构达到3500多家，仅在2023年便已经服务2亿人次以上。

（二）覆盖全域的现代旅游公共服务体系基本建立

近年来，江苏持续扩大优质旅游产品供给，激发旅游消费活力，优化现代旅游业体系，打响“水韵江苏”文旅品牌，提升旅游治理能力现代化水平，旅游强省建设取得重大进展。2024年上半年，全省共接待境内外游客5.28亿人次，实现旅游总收入6388.29亿元，亮丽成绩单离不开完善的旅游公共服务体系的支撑。江苏旅游公共服务体系在城乡一体化建设中扮演着重要角色。第一，完善的旅游设施成为城乡旅游公共服务的基础。江苏在主要城市，如南京、徐州、苏州等建成省级重点游客集散中心，在乡村旅游集聚区、旅游风情小镇建设游客集散中心，构建省、市、县三级游客集散中心体系。江苏还优化重点旅游城市交通配套功能，完善通景公路及服务区、旅游停车场，提升交通干线与重要旅游城镇、景区衔接和换乘服务。全省各地还开创了特色化的旅游交通服务，如盐城打造“落地自驾”，成为打通游客与景点景区“最后一公里”的重要举措。另外，全省全面落实“旅游厕所革命行动方案”，省级旅游景区、乡村旅游集聚区的旅游厕所全部达到A级旅游厕所质量标准。第二，创新旅游公共服务方式。江苏利用智慧旅游平台，实时掌握游客流量等重点数据，合理引导游客消费，提升旅游舒适度，并且成立江苏省旅游自媒体联盟，为全省各地提供交流信息、资源、技术的平台。第三，加强旅游业诚信体系建设，保障游客权益。江苏出台了“旅游投诉警示机制”，成为维护旅游者和旅游经营者的合法权益，促进旅游市场持续健康发展的重要手段。

（三）文化和旅游公共服务城乡一体“宜融则融、能融尽融”

“服务融合是文旅融合的内在黏合剂，也是落实文旅融合的重要抓手和试金石”，[4]是推动文旅公共服务体系城乡一体化建设的重要前提。江苏积极推进公共文化服务和旅游公共服务的融合发展，不断从载体平台、功能配置、产品项目、品牌创建等方面进行全面融合、深度融合。2020年4月，文化和旅游部公布172个公共服务机构功能融合试点单位，江苏共有南京秦淮区图书馆、苏州工业园区公共文化中心等五家单位入选。江苏在推进文化和旅游公共服务发展过程中有以下亮点。一是从顶层设计入手制定了相关政策文件，例如，镇江出台了《镇江市文化和旅游公共服务融合发展实施意见》，张家港制定了《公共文化服务和旅游融合建设规范》，率先探索公共服务文旅融合标准化研究。二是开展公共服务融合创新试点。省级层面以及设区市推出了一批文化和旅游公共服务机构功能融合试点单位，将传统公共文化服务场所空间与旅游公共服务场所设施实现资源共享，建设成居民和游客共享的文化驿站。三是创新文化和旅游服务供给方式。例如，苏州建设“数字文旅客厅”，推动服务主客共享，打造“一站式”文旅公共服务数字空间。四是推动公共文化服务和旅游公共服务的功能互补。例如，由扬州图书馆管理和运营的24小时城市书房，以“一步书香”阅读送达的方式，让阅读在旅游景区、服务点等随处可见、随手可得。

二、江苏文化和旅游公共服务体系城乡一体化建设的现存问题

（一）文旅公共服务体系城乡一体化建设的统筹协调机制不完善

文旅公共服务体系城乡一体化建设是一个系统性、整体性的工作，在具体实践中需要跨部门、跨行业、跨区域的资源整合。现如今，江苏省文旅公共服务体系城乡一体化建设在统筹协调方面还存在不足，主要体现在以下三个方面。一是缺少统筹机制。无论在省级层面还是市级层面统筹机制并不健全，不能有效对文旅公共服务体系城乡一体化建设做到科学有效地规划与把控，各自为政、重复建设的现象较为突出。二是缺少协调机制。公共文化服务和旅游公共服务的内容、范围、特点随着形势的发展在不断变化，加之二者融合带来的问题复杂性，以及城市和乡村融合涉及的跨行业、跨部门问题，现有的协调机制发挥的作用愈加有限，甚至形同虚设，已然跟不上时代发展的潮流和新要求。三是缺少共建共享机制。城市与城市之间、区域与区域之间、城市与乡村之间文化和旅游公共服务的发展存在着不同程度的藩篱与界限，阻碍了公共文化和旅游资源的流动与开发。

（二）结构性矛盾导致城乡之间文旅公共服务资源流动机制不畅通

由社会发展规律和历史原因而形成的城乡二元体制固化了城乡二元结构，[5]成为影响城乡一体化发展的主要障碍之一，并且在未来很长一段时间内，该因素依然会影响我国的现代化进程。这种结构性矛盾在文旅公共服务领域中也有所体现，最主要的表现就是城乡文旅公共服务资源分布严重失衡，乡村的文旅公共设施、公共服务产品、公共服务队伍等要素都无法与城市相提并论。江苏同样如此，在文旅公共服务城乡一体化的建设过程中往往是城市支援乡村，城乡之间的对话始终处在不平等的状态。作为强势一方的城市要素绝大多数情况是一种面向乡村的单向流动，乡村始终处于一种被动接受的状态，而无法发挥自身的效用和价值，从而破坏了城乡一体化融合发展的最基础条件，即要素实现跨城乡自由有序的流动。[6]例如，长期开展的文化下乡活动，虽然对乡村文化建设起到了巨大的促进作用，但这种文化输入的单向性和外部性，反带来乡村公共文化服务建设效率低下、机制空转等负面效果，进而使得乡村文化走向边缘化，城市文化亦因缺乏乡村文化的支持在某种程度上呈现偏狭和单调的特征。[7]

（三）文旅公共服务体系城乡一体化建设的考评机制不健全

江苏文旅公共服务城乡一体化建设的评价考核机制还不够健全，体现在三个方面。一是文旅公共服务在政府工作考核中占比过低。目前，全省各地政府对文旅公共服务建设方面的重视程度大致呈现出由南向北逐渐递减的态势。有的地方政府甚至会选择“战略性放弃”，严重影响文旅公共服务的建设投入。二是文旅公共服务评价考核指标不够明确。目前，全省文旅公共服务的考核与被考核者一般都是由上级政府考核下级政府，难免存在自己考核自己的问题。另外，在文旅公共服务评价考核中，要么缺少明确的考核指标，要么考核指标已经过时且严重滞后社会的发展，并不能真实反映各地文旅公共服务真实的发展情况。三是文旅公共服务标准化建设不足。江苏内部的发展失衡也导致了在文旅公共服务标准化建设方面面临着诸多困难，还有许多瓶颈需要突破。

三、文化和旅游公共服务体系城乡一体化建设的对策路径

（一）推动文旅公共服务体系城乡一体化协同发展

一是推动跨领域、跨行业的协同。文旅公共服务体系城乡一体化涉及文旅、金融、交通、科技、环境、农业农村等多个领域和行业，需要全社会、全行业共同努力。第一，要从宏观层面做好顶层设计和部门协调，打破因权益分配和区划藩篱造成的壁垒，重视各项统筹机制的建立，充分发挥统筹机制在实际工作中的作用。第二，要明确各部门权利和义务，要划好责任清单，做好统筹安排，将实际工作明确到位、具体到人，避免部门之间的推诿和消极怠工。第三，要做好统筹文旅资源的协同开发，做好统筹责任与权益的公平分配，让各行业、各部门在承担责任的同时，享受到文旅公共服务体系城乡一体化带来的发展红利。二是推动跨地区、跨城乡的协同。一方面，跨地区协同追求的是地区之间的横向协同。经济发展较好、文旅公共服务体系建设经验丰富的地区要积极向兄弟城市进行帮扶和带动。同时，也需要各城市之间发挥自身特色，实现资源流动、优势互补。另一方面，跨城乡协同是城乡之间的纵向协同。确保城乡居民对文旅公共服务的平等共享，在政策、资金、资源、人才等要素方面向乡村倾斜，确保乡村地区充分享受文旅公共服务的权利。三是推动参与多元主体的协同。一方面，文旅公共服务体系城乡一体化建设既需要政府作为主导部门进行兜底，也需要广泛的社会组织、第三方参与其中，增加主体组织的多样性和灵活性，更需要城市居民、农民、游客的广泛参与。另一方面，多元主体之间需要打破信息壁垒，实现主体之间的信息共享与交流，尤其是作为主导角色的政府部门，需要及时将相关信息传达到其他主体，同时也要听取其他主体的需求和意见反馈。

（二）破解城乡结构性矛盾促进城乡文旅公共服务资源互通互享

一是加强乡村文旅公共服务建设。正如乡村繁荣振兴是实现城乡一体化发展的先决条件，乡村文旅公共服务是否能够高质量发展也决定了文旅公共服务体系城乡一体化建设的最终结果。因此，找差距、补短板，弥合消除城乡之间的差距是当前工作的中心任务。第一，加强乡村文旅公共服务软硬件建设。从基础条件做起，改变乡村地区长期缺乏文旅公共服务的现状，建设更多新型公共服务空间，培养更多公共服务人才队伍，打造更多公共服务产品，培养人们享受和参与文旅公共服务的意识。第二，提高乡村文旅公共服务供给效能。从制度建设、设施提升、内容供给、服务品质等多个方面，让乡村文旅公共服务逐渐从无到有、从有到优，切实提升人们的幸福感、获得感。第三，打造乡村文旅公共服务特色。城乡一体化并非要消除一切城乡差别，使城乡完全变得均质和雷同，[8]乡村文旅公共服务一定要打造自身特色才能在城乡对话中发挥协调互补的作用。二是探索乡村文旅资源进城路径。健康的城乡一体化建设一定是协调互补的共生关系，因此，要扭转城乡文旅公共服务单向流动的现状。例如，大力推动乡村文化进城，既给乡村文化提供展示自身的舞台，又能够丰富城市居民的公共文化服务内容。还要探索“公共资源随人走”的模式，从更宏观的角度统筹公共资源，让流动人口尤其是进城务工的农民也能够享受到相应的文旅公共服务。三是搭建城乡交流机制。文旅公共服务体系城乡一体化发展一定是从制度上实现城乡之间的互动交流，例如，可以定期开展推动城乡联动的公共文化活动，打造城乡联动的文旅公共服务品牌，让城乡居民共同参与，增加城乡之间的互通互助。此外，还要建立文旅公共服务人才的交流机制，加强城乡人才之间的流动与合作，构建科学规范、统一高效的人才管理体系，打造一支强有力的人才队伍。

（三）完善文旅公共服务体系城乡一体化建设的标准体系和评价机制

一是构建科学的标准体系。以标准化手段对文化和旅游融合发展的相关领域进行管理、规范和引导，是发展城乡文旅公共服务的技术保障和基础性工作。[9]江苏在文旅公共服务体系城乡一体化建设过程中需要通过标准化的手段进行规范。第一，完善与制定并重。文旅公共服务体系城乡一体化的相关标准不需要颠覆已有的内容，而是从文旅融合和城乡一体化发展的角度进行完善。而空白领域的标准需要加紧制定，可从省市县三级的纵向维度以及行业间的横向维度进行着手。第二，以服务为根本考量。文旅公共服务体系城乡一体化的标准制定，需要紧紧围绕“公共服务”这一根本宗旨，从产品、内容、形式、质量等文旅公共服务的各方面要素追求标准化和规范化。第三，兼顾共性与特性。江苏全省各地区发展水平存在差异，文化类型和旅游资源也不尽相同，在制定文旅公共服务体系城乡一体化标准的过程中，既要从全省统筹的角度出发，注重标准的通用性、普适性、基本性和底线性的要求，也要尊重各地的发展基础和现实情况，体现文旅融合服务的个性化特点和差异性要求。二是建立完善的评价机制。推进绩效评价指标体系的制度安排，推动文旅公共服务体系城乡一体化建设成为各级政府的硬任务、硬指标，真正使其成为可衡量、可监测的对象，纳入政绩绩效考核评价体系中，并增加考核比重。在具体测评中，要科学选取测评项目、测评对象和测评方法，明确量化各项指标，避免主观性很强的测评手段。同时，也要注意避免为了测评的客观性，而选择过于复杂的测评方法。因此，需要建立一个开放性强、透明度高的政府主导和社会参与相结合的评估系统，探索建立文旅公共服务体系城乡一体化建设第三方评价机制，在量化指标和评价体系中尤其要注重基层民众的满意度评价。三是制定监督考核机制。推进文旅公共服务体系城乡一体化建设离不开广泛的监督和约束，要提高公共服务在政府工作考核中的比重，建立以公共服务均等化为导向的绩效考核指标体系和相应的政府问责制度，以增强各级政府部门的责任意识，同时建立立体的问责机制，严格执行责任追究制度。[10]

参考文献：

[1]中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定[EB/OL].https://www.gov.cn/zhengce/202407/content_6963770.htm?sid_for_share=80113_2,2024-07-21.

[2]中共中央,国务院.乡村振兴战略规划（2018—2022年）[EB/OL].https://www.gov.cn/zhengce/2018-09/26/content_5325534.htm,2018-09-26.

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[4]马振涛. 创新体制机制 促进文旅公共服务融合[N].中国旅游报,2019-01-28(03).

[5]叶兴庆,徐小青.从城乡二元到城乡一体——我国城乡二元体制的突出矛盾与未来走向[J].管理世界,2014(09):1-12.

[6]周振,姚柳杨.率先在县域内破除城乡二元结构的价值内涵和实现路径[J/OL].农业现代化研究,1-11[2025-01-01].https://doi.org/10.13872/j.1000-0275.2024.1616.

[7]鲍磊.文化进城：何以必要与何以可为[J].艺术百家,2021,37(02):66-70+78.

[8]王忠武.不是城乡均质化[N].大众日报,2013-05-26(06).

[9]申晓娟.文旅融合视域下的公共文化服务标准化[J].图书馆建设,2023(02):18-29.

[10]陆道平.我国城乡公共服务均等化:问题与对策[J].江汉论坛,2013(12):26-30.

本文系2024年度江苏省决策咨询研究基地项目“数字化赋能文化和旅游深度融合发展研究”（编号24SSL100）的阶段性成果。

（作者系南京艺术学院博士研究生、江苏省文化艺术研究院助理研究员）

【责任编辑：张卓】