摘  要  现有的数字政务服务讨论多关注供给侧，政府建设实践也更侧重于电信基础设施建设与政务服务的数字化转型，呈现出技术驱动、自上而下的“以供给为中心”的发展模式，难以匹配社会主体的多样化需求。聚焦数字政务服务供给与公众需求，从当前数字政务服务的实践出发，探索数字政务服务与公众需求错位的原因，并提出可以通过供需双向赋能、弥合认知偏差，推进技术迭代、提升数字能力，打破“纵横”壁垒、完善数据流动机制，构建科学标准体系、优化评估监督方式，最终实现数字政务服务供给与公众需求的匹配。

关键词  数字政务；供需适配；公共服务；数字化转型

数字技术赋能政务服务已然成为政府治理能力现代化的重要议题。以区块链、大数据以及人工智能为代表的数字技术在政务服务领域的推广运用，既是优化政务流程和提升服务效率的重要手段，也是推动全民共享数字红利的有效途径。然而，随着个体“偏好”的大量涌现，数字政务服务供给模式的调整却表现出明显的技术驱动和供给侧导向特征，缺乏对公众需求的准确理解与系统把握，出现了供给有效性和适配性不足的问题。在供给侧，部分地方政府热衷于进行前沿数字技术、智能软硬件设备与服务场景的简单加法。在需求侧，公众对数字服务的接入、获取和使用的能力受年龄、经济、受教育程度等因素的影响而呈现出巨大的差异，相关需求表达粗略分散，难以形成合力。

一、数字政务服务的供需适配性分析

（一）数字政务服务的供需适配性分析框架

供需之间具备相互影响、相互作用的特性。数字政务服务供需结构，可以理解为在政府主导下，政府、市场和社会协同整合各类资源以及相关要素，为公众提供数字政务服务产品。在供给过程中，政府要充分认识公众日益增长的对更高质量服务的要求，准确识别差异化需求，实现供给与需求的有效对接，以达到供需结构的相对平衡。本研究根据沙琳·库克提出的检验社会服务供需适配性的四项基本标准，结合数字政务服务特点以及相关学者的研究，[1,2]提出数字政务服务的具体指标（见表1），并基于此探讨当前数字政务服务的供需适配现状。

（二）数字政务服务的供需现状与问题分析

1.相关性：数字服务产品持续探索，数字形式主义相伴而生。自数字中国战略目标提出以来，地方政府在公众期望和转型需求的双重驱动下，竞相出台数字政府建设方案，积极探索数字技术与政府服务整合路径，打造了多种类分布于不同领域的数字政务服务产品。然而，严格的层级划分和相对独立的纵向结构，使政务服务数字化转型易囿于横向比较之中，呈现出“技术先行”趋势和“先行—跟进”效应。虽然基于组织实际匹配和嵌入相应技术结构，能在原有服务场景中提高服务供给效率和质量，[3]但政策制定往往滞后或超前于治理情境的变化，这需要政策制定者根据实践发展和公众需求进行前瞻性预测和适时调整。[4]政府观念相对于技术迭代升级的滞后，会导致其在技术应用上的盲目追求和过度依赖，进而滋生出数字形式主义这一传统治理弊病与数字技术结合的新症。

2.可及性：数字基础设施发展良好，公众数字素养有待提高。搭建具备数据采集、保存和传输能力的数字基础设施，是实现对公众需求进行即时捕捉和精确识别的基础。[5]在网络建设方面，我国“双千兆”网络服务广泛普及，5G基站等新基建发展迅速，建成了全球规模最大的光纤和移动宽带网络。截至2023年底，我国算力总规模达到每秒2.3万亿亿次浮点运算，位于世界领先水平。实现政务服务效能提升，公众数字素养和技术应用能力仍是关键。《数字中国发展报告（2023年）》表明，公众掌握不同数字技能的程度存在明显差距，多数受访者的数字素养停留在基础应用操作层面。若缺少其他可供选择的服务获取途径，全面的数字化转型可能会引发“数字霸凌”等负面效果。此外，一些数字政务服务平台的界面设计复杂，部分功能“深藏不露”，增加了用户的检索时间，也相对提高了使用门槛。

3.质量性：服务人员数字能力较高，服务质量安全问题频出。 政府重视强调提升干部队伍的数字能力。通过培训、在线学习、参观考察等方式，提高各级领导干部对数字技术的认识，使其具备了良好的数据识别分析能力。政务服务的持续再生产，是内外部环境倒逼，逻辑、战略与结构调适的复合结果。[6]一些智慧政务大厅和平台的建设尚未对数字技术持续进步、公众需求不断提高的外部环境作出及时反应，自助服务操作复杂，平台信息更新延迟，智能问答效果不佳等问题频出。故障终端维修缓慢、平台瑕疵难以快速处理也显露出政府在智能设施后期维护和支持上的短板。随着个人信息的披露途径越发分散与隐蔽，政府借助先进技术开展全面社会治理的愿景与公众隐私安全保障需求间的分歧愈加突出。国家信息安全漏洞库数据显示，2023年上半年新增安全漏洞10475条，其中高危漏洞占比27.81％。数字政务系统面临系统漏洞和高级威胁持续增加的风险。

4.相适性：服务供给机制仍需精准化，数字弱势群体关怀不足。多元化的公众需求，使传统自上而下、依赖于主观判断与经验的服务供给模式难以为继。用户的特定属性，如年龄结构、行为偏好以及职业限制等，均会对数字政务服务的效能发挥产生影响，对需求侧结构性差异的忽视会导致目标用户的低使用率。数字政务急需一套能够提供精准和个性化推荐的服务机制，改变泛化的信息推送和服务测算。数字政务服务的设计和实施理应遵循普惠和包容原则。观察各省份投入使用的综合性政务平台，超过七成都配备了适老功能，但有半数以上的适老模式在页面跳转时无法维持，超过六成在通过第三方平台进入时不支持使用。另外，众多政务应用对适老模式的理解仍显肤浅。设计改进往往仅停留在视觉层面的调整，如增大字体、加宽行间距、放大图像等，并未充分考虑老年人群的认知、操作习惯及技术接受度，致使适老模式在实际应用中的效果难以达到预期。

二、数字政务服务供需适配偏差的成因分析

（一）价值逻辑层面

1.供给侧服务理念的错位。在数字政府和数字治理的推进过程中，少数干部受功利主义影响，在决策时，未能以提高政府服务效率和质量为准绳，而关注其能否在限定时间内展示出显著“成绩”。这种追求短期成效而忽视长远规划的倾向，阻碍了数字政务服务的持续稳定发展。在缺乏科学规划和统筹安排下，部分地方政府急于融入数字政务服务浪潮，仓促开发和建设政务信息系统和数字政务平台，各平台之间充斥着服务项目雷同、内容交叉、互联互通性弱等问题。重视数字政绩打造而疏于对群众实际需求的考察和采纳，不仅加重了基层公务人员的工作压力，导致有限资源的严重浪费，也偏离了数字化改进服务于群众的初衷。

2.需求侧的惯性思维和“经济人”理性。数字政务服务推广中更深层次的挑战在于用户的心理障碍和对数字技术的抵触情绪。一方面，公众易受惯性思维束缚。数字政务服务的目标群体大多习惯于长期接触使用的传统政务工具并受限于其自有技能，难以对数字技术有用性和易用性进行正确感知，从而表现为对学习使用新兴数字服务产品的消极态度。另一方面，用户群体普遍展现出“经济人”理性特征。实际的生存压力会让公众对短期经济利益需求变得尤为迫切。在面对学习和使用成本较高的数字政务服务时，公众会转而选择将有限的时间和精力投注于其他收益更高、更易实现的活动上。就某种利益驱动的观点表达也很难对集体决策产生决定性影响，即使能够产生一定作用，其兑现过程也非常缓慢。所以，公众在数字政务参与过程中，即便遇到困难，也很少会向有关部门进行意见反馈，面对政府的需求收集和满意度调查，也多抱有与自身关联不大的消极想法。

（二）技术能力层面

1.数字技术成熟度较低。数字政务领域，广泛采用的生成式人工智能主要基于自编码或自回归语言模型等预训练模型，其本身并不具备搜索能力，也无法实时获取最新信息。基于预训练语言模型生成的答复，自然缺乏必要的时效性和灵活性。政府目前使用的统计分析工具诸如QiviData数据分析系统等，在处理文本和数据中表现出色，但在图像、音频、视频等多模态数据的整合与结果产出等方面仍存在局限。此外，传统“围栏式”数字安全管理体系已不再适应政府信息公开透明的发展趋势，如何平衡好数字开放与安全管理之间的关系，是当前数字政务服务建设中的重要议题。政务服务的数字化转型并非一蹴而就，这期间技术上的瑕疵和缺陷难以避免，但对其带来的政务服务质量问题不应忽视。

2.基础条件和资金投入不足。尽管不同评估机构所采用的评价指标存在差异，但针对数字政务发展状况的测量结果普遍指向一个共同规律，即经济实力强的地区往往展现出更高的数字政务服务能力。这一现象可从两个维度解释。其一，经济发达地区更能为政府推进数字政务服务建设提供坚实的物质基础和保障。信息技术基础设施的建设与维护、软硬件设备的更新换代、数字人才的培养与吸引，均需庞大资金链的长期投入。其二，供需的双向作用，民众对于政务服务数字化转型的强烈需求，又将促进数字政务建设。在经济落后区域，信息的不对称性、数字基础服务的匮乏以及数字素养的相对较低，都会造成公众对新技术的适应性较差以及对数字化转型需求的敏感度较低。这就导致经济落后地区在数字化转型过程中，无论是自身基础条件，还是后续资源支撑，都存在严重不足。

（三）运行机制层面

1.内部沟通协调机制缺失。随着数据处理的需求愈发密集和复杂，数字政务服务在需求管理和信息整合方面的不足逐渐暴露。统一标准体系和运行框架的缺失，使各部门在汇总和报告公众需求时往往只能进行基础的整理和分类，无法实现数据的深度整合和有效利用。一些机构和部门放大了自身局域网络的特殊性以及工作信息的私密性，要求建立独立运行的网络系统和数据中心，较少考虑到部门之间的信息共享和互联。不同信息系统之间在设计、建设、运行、维护等方面，缺少统筹规划和整体协调，各部门之间信息化资源交互有限，资金与设备等物质资源的配置也相对分散，这就使得数字政务服务系统呈现出“纵强横弱”的特征，导致了资源的浪费和较低的信息利用水平。

2.数据动态交互机制尚待构建。信息公开能够使公众全面客观地了解数字政务服务的发展现状，对激发公众建言献策、有效协调内外部环境均具有关键作用。公众需求的不完全表达一方面就来源于政府信息公开的不及时、不充分。在现代社会，信息的快速传播和变化是常态，政务服务的数字化转型应尽力与这一节奏相匹配。“数据断更”、部分板块的长期空置以及数据更新的滞后不仅会造成政府决策与实际需求的脱节，转型方向不明确，还可能错过发现和解决问题的最佳时机。为实现不同场景和服务需求间的精准匹配，数据的动态交互需要捕捉公众表达中隐含的需求导向，对固定场景和服务下产生的当量数据进行联动整合，并基于此预测公众的未来需求，使数字政务服务建设更具前瞻性。然而，目前的数据抓取、分析和反馈机制却未能发挥应有作用。

（四）规范监督层面

1.标准规范尚未统一。当前，我国在数据采集、处理、整合、共享、应用等数字全流程管理的关键环节还存在着一定的标准空白。不同部门在开放目录、数据存储规范和权属界定等方面的差异，使得数字政务在跨部门互联互通以及数据共享上阻碍重重。标准的研制与设定是基础，标准的执行与实施是关键。现有的数字政务服务标准缺少完善的应用实施机制，一些高质量的标准并未能真正应用于实践之中。此外，我国数字政务服务领域的标准制定多由单一主管部门主导。这种分散的标准制定模式在一定程度上导致了标准过度繁殖、重复性严重，数字政务建设的地方性标准和民间工程标准泛滥。

2.评估监督方式仍需优化。一方面，评价指标的片面化问题亟待解决。大数据和区块链技术的应用为全过程监督、智能化分析和精准性决策提供了可能。但部分地方政府出于对评估可行性和风险规避的考量，倾向于收集、考察网页浏览量、用户注册人数、政府回复效率此类易量化指标。这种片面且简单的监督考核易诱导策略性行为，扩大数字政务服务与公众需求间的偏差。另一方面，单一的监督主体限制了监督的广度和深度。虽已有政策倡导加强政务监督主体的多样性，但在实际执行中对数字政务服务进行监督约束的仍然是政务系统内部的平行部门或上级管理部门，政务体制外的监督主体很少参与其中。而内部的监督主体受资源配置、时间精力及知识禀赋等因素的限制，其评估结果往往缺少一定的全面性、独立性和专业性。

三、数字政务服务效能提升的路径探索

（一）价值逻辑：供需双向赋能，弥合认知偏差

数字技术作为一种工具和手段并不具备自主思维，是公众对传统政务服务的不满以及新服务要求的出现，催生了将先进数字技术引入政务服务应用场景中的动力。在价值观念层面，数字政务服务供给者思想观念的转变是数字政务服务效能提升的动力源泉，公众对数字政务服务参与观念的转变是扩大数字政务服务内需的根基，二者共同形成了数字政务服务供需适配的底层逻辑。在供给侧，政府人员应摒弃功利主义和形式主义思想，树立正确的政绩观，将满足群众需求作为数字政务服务建设的根本目标。对多元化、多层次、个性化需求进行全方位精准剖析，构建供给主体与服务对象之间的互动协作网络，将技术进步服务于人自由发展的底层逻辑和根本追求进行层层传导，在实践中予以实现。

需求侧的管理策略应当包含多样化激励措施，如积分奖励、优先服务等，提升公众参与公共数字服务的意愿，转变其回避数字政务的传统思维。加强政策引导和社会宣传，发挥数字政务服务建设高水平地区的示范效应，多维度展示数字政务简单、便捷、高效等优势，激发公众使用数字政务的热情和积极性。针对公众可能存在的搭便车心理和对需求表达的犹豫，政府要逐步建立起公众对数字政务服务的信任感。通过畅通政民交流渠道，辅以定期开展民意调查，掌握公众诉求及时改进工作，同时提高公众参与的透明度，使公众清晰自身意见和需求被数字服务供给者和决策者所关注和采纳。

（二）技术能力：推进技术迭代，提升数字能力

弥补供需双方在数字技术和数字能力方面的缺陷与不足，是提升数字政务服务效能的基础。政府要不断推动数字技术优化升级，加强技术与服务场景的深度融合。采取渐进式引入方式，开发和集成应用辅助技术，如屏幕阅读器、语音识别和导航辅助等。重塑用户使用界面和服务流程，提供更为直观和便捷的访问路径，降低使用成本，缩短学习曲线。提高技术稳定性，确保适老模式、语音提示等数字友好型设置在所有操作中均能稳定运行。安全是发展的前提，相关部门需打造主动、快速、有效的“监测—防御—响应”机制，重视对于防火墙、入侵检测、数据加密等网络安全技术和相关智能设备的引进和应用，提高相关研究成果的转化和投入使用率。在主动监测防御的基础上，加强网络安全工作常态化认知。

为提升全民数字素养与技能，激发公众数字需求，政府应不断供给高质量数字资源，加速数字基础设施建设。线上可以建设完善大众教育平台，如国家开放大学等，使数字知识获取渠道更加便捷。对于具有广泛用户基础和传播力的短视频平台，可推动其内容生态向科普知识、职业技能、专业学习等领域拓展。在线下，乡镇、社区作为政务服务的基础单元应担负起提高数字弱势群体数字素养的责任。开发面向数字弱势群体的教育资源，如简易教程、视频演示、图示手册等，鼓励居民参与数字素养提升课程。面对经济欠发达地区数字政务服务建设上的“捉襟见肘”，相关部门要统筹调整、合理利用有限资源，充分发挥地方专项债券和中央基建投资的作用。降低投资风险和资金回笼周期，吸引和鼓励社会资本广泛参与。

（三）运行机制：打破“纵横”壁垒，完善数据流动机制

只有打破政府部门间各自为政的壁垒，才能推进数据信息的互联、互通、互享。首先，应当健全数据管理制度，优化数据治理结构。深化政府部门改革，设立数据管理专门机构，协调数据流通和监管数据使用。其次，建立跨部门协作机制，如数据共享平台、联合工作小组，促进不同部门之间的沟通和协调，提高数据共享的效率和效果。为激发政府部门在数据共享和协作中的积极性，应采取表彰等激励措施，营造良好的合作氛围。最后，通过技术手段推动跨部门信息系统集成，实现数据的集中管理和应用，消除部门间的条块分割，打通政府内部的数据围墙。

精准的需求管理和迅速的需求响应是数字政务服务区别于传统政务服务的最大优势。想要充分发挥数字政务服务效能，就必须畅通数据流动渠道，建立政民持续对话机制。推动数字政务信息公开化、透明化，保持公众对数字政务信息的持续接收。定期维护政民互动交流渠道，跟踪用户数字服务体验并收集反馈，掌握公众需求，为公共服务供给的动态调适指明方向。主动推送涉及公共利益、公众权益的决策、措施和信息，提高公众的参与度和对政策的了解。利用数据可视化和用户画像技术，构建适合不同群体需要的定制化界面，增强服务的易用性、针对性和互动性。此外，数据经纪人作为数据要素催生的社会新业态，可以代表数据拥有者行使权力，作为中介担保在数据交易过程中控制风险，挖掘数据要素价值。政府可以培育一批专业的数据经纪人连接供需双方，缓解数据资源搜寻、获取与整合间的矛盾。

（四）规范监督：构建科学标准体系，优化评估监督方式

加强数字政务服务建设，一方面，要建立一套通用的数字基础规范。从数字政务服务的核心价值和根本目标出发，确立数字政务服务的基础概念和建设理念。在此基础上，研制涵盖采集、转换、分析与可视化在内的全过程数据处理通用规范。保证不同系统和平台间的兼容性，降低技术摩擦。另一方面，要积极推进数据标准的具体落实。充分考量标准的实用性和可操作性，设计实施细则和操作指南。对不符合标准、存在缺陷的系统，采取不予验收或限期整改的严格态度和处理办法。差异化的标准不仅会造成数字政务服务建设过程中的混乱，还会带来资源的重复浪费。可以通过国务院制定统一的标准框架，省市级单位根据地方实际情况细化，而地级市以下行政单位则不建立独立标准，保证标准的统一性和适用性。

在数字政务服务评估中，应遵循独立、专业和系统的原则，将用户满意度放在评估服务成效的核心位置。通过建立多方参与的评估机制，汇聚不同领域专业视角，确保评估结果能够真实、全面地反映数字政务服务实际发展情况。在监督环节，引入包括非政府组织、媒体和公众代表在内的社会监督力量，通过举办听证会、开设监督专栏、完善在线平台监督功能等手段，拓宽监督途径。针对监督反映的问题要及时响应和处理，提升政府公信力，吸引更多主体参与，形成广泛社会监督网络。打造从社会监督、发现问题、响应处理到改进反馈的闭环管理流程，持续推动数字政务服务改进，实现动态优化。

参考文献：

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（作者单位：安徽大学管理学院）

【责任编辑：马玉】