摘  要  长三角经济一体化对于实现中国式现代化具有重要的引领作用。自从2018年长三角一体化发展上升为国家战略以来，长三角地区经济实力不断提升、互联互通进一步增强、区域分工体系不断深化、制造业协同发展取得重要进展、创新要素加速自由流通。但是，长三角经济仍然面临地区重点产业布局相似度高、研发合作各方利益缺乏保障机制、跨区域科技创新生态尚未形成等挑战。因此，要聚焦细分赛道、把“竞争政策”作为推进区域经济一体化的主要治理机制，聚焦经济性分权、将竞争性资源的配置权力交给市场，聚焦科技创新生态、持续提升长三角协同创新能力水平，推进长三角一体化高质量发展。

关键词  长三角一体化；高质量发展；体制机制；科技创新

长三角经济一体化是长三角高质量一体化发展的核心，也是长三角地区率先实现中国式现代化的物质基础。2024年中央经济工作会议确定将“加大区域战略实施力度，增强区域发展活力”作为2025年要抓好的九项重点任务之一。从1982年率先建立上海经济区，到2005年建立长三角地区主要领导的定期会晤机制，再到2018年习近平总书记在首届中国国际进口博览会上宣布长三角一体化发展上升为国家战略，长三角地区一直在一体化体制机制方面不断摸索，并在基础设施的互联互通、生态环境的联合治理等方面进展显著。但也要客观地看到，长三角经济一体化方面仍存在一些亟待破解的难点和堵点。因此，应将战略和政策重点转向产业一体化和研发合作。通过产业集聚，逐步打破三省一市行政区划界限，充分发挥各自优势，共同推进科技创新，大力提升区域合作的效益。

一、长三角经济一体化的发展成效

（一）经济实力不断提升

经过多年发展，长三角三省一市以仅占全国1/26的国土面积和1/6的人口，创造了全国24.4％的经济总量、近1/4的地区生产总值和近四成的进出口总额。即使在面临外部多种不利因素的情况下，2023年，长三角三省一市仍实现了5.7％的增速，高出全国平均水平0.5个百分点，经济总量更是突破了30万亿元大关，充分体现了其作为中国经济最活跃区域之一的强大实力与影响力。分开来看，长三角三省一市均跻身全国经济前十强，其中上海为全国经济第一大市。2023年，长三角“万亿城市”数量从2018年的6个增至9个，占全国比重超过1/3，形成明显的梯队发展格局。上海以超4.7万亿元居首，苏州、杭州紧随其后，GDP均超2万亿元；南京、宁波、无锡位于1.5万亿元至2万亿元区间；合肥、南通、常州为新晋“万亿城市”。徐州、温州2023年GDP均超8000亿元，正向“万亿俱乐部”冲刺。此外，绍兴、扬州、盐城、嘉兴等城市位于7000亿元至8000亿元区间，长三角“万亿城市”数量有望进一步增加。

（二）互联互通进一步增强

“要想富、先修路”，长三角经济一体化的前提在于交通基础设施的互联互通，而打通省际“断头路”、建设“轨道上的长三角”则是重中之重。根据2018年三省一市共同签署的《长三角地区打通省际断头路合作框架协议》，第一批17个重点推进的项目在各方资金补贴、共建共管、协调推进之下已经建成了16条。此举不仅打通了路网本身，更重要的是以基础设施的互联互通促进了各类要素的自由流动。以东航路至康力大道的省际断头路贯通工程为例，建成通车后上海青浦至苏州吴江两地通行时间从40分钟大幅度缩短到5分钟，显著降低了企业运输成本和两地的通勤成本，在为区域内产业的快速发展提供有力支撑的同时，也将上海的优质教育资源和医疗服务辐射到江苏和浙江的毗邻地区，提升了居民的幸福感和满意度，为长三角一体化的深入推进奠定了坚实的民意基础。

（三）区域分工体系不断深化

近年来，长三角地区内部的产业分工格局进一步完善。不同城市基于各自优势已经形成了一定的分工格局。例如，长三角电子信息产业，现已形成自上海到苏锡甬和杭宁合再连接苏北、皖南皖北、浙西南之间的“核心—外围”区域分工格局。其中核心地区主要从事价值链中高端环节，而外围地区则主要从事价值链中低端环节。进一步对比长三角上述城市电子信息产业头部企业的主营产品和特征后发现，这些城市各自在细分领域优势明显。其中上海和苏州在中高端环节实力最强，上海的主要优势在芯片制造环节，而苏州在液晶显示、精密结构件等领域优势突出；宁波、无锡处于第二梯队，宁波在光学器件、电池组件领域优势明显，无锡则在芯片设计、封装、材料领域具备一定优势；杭州、南京、合肥、温州、南通、常州、扬州、绍兴、镇江等城市也从价值链中某一环节切入，共同参与了长三角地区的电子信息产业分工。

（四）制造业协同发展取得重要进展

长三角三省一市通过联合培育先进制造业集群、深化纵向牵引横向联合、优化产业生态等方式，不断拓实制造业基础，制造业协调发展取得重要进展。主要表现在：一是先进制造业集群数量全国居于首位。近年来，长三角地区通过不断完善产业集群的支持政策，合力培育出了一批先进制造业集群。目前，在80个国家先进制造业集群中，长三角地区有28个入选，其中江苏14个、浙江8个、安徽1个、上海5个。二是产业间分工趋势显著。江苏承接上海产业转移起步最早，安徽在2018年以后承接步伐逐渐加快。2013年以后，浙江不仅承接了大量来自上海的产业转移，而且明显加强了与安徽的产业合作。目前，三省一市正锚定现代化产业体系这一目标，将各自的产业连接成链、集聚成群，不断加强产业创新合作、放大产业的虹吸效应与培育效应。例如，自2021年5月长三角新能源汽车产业链联盟成立后，一家新能源整车厂可以在4小时车程内解决所需配套零部件供应，基本形成了体现现代化产业体系特征的“4小时产业圈”。在我国生产的新能源车中，每十台就有四台出自长三角地区。三是产业跨区域合作不断增多。2019年，国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，明确指出要推进区域共建共享，加强省际产业合作。在政策的指引之下，长三角地区跨区域产业合作不断增多，已经形成包括中心外溢型、飞地型、“前研后转”型、跨区园区合作型、企业联盟型、行业协会型等多种模式，为长三角一体化发展注入源源不断的动力。

（五）创新要素加速流通

近年来，长三角地区积极探索人才、技术、资本等创新要素的自由流通，涌现出一系列具有首创或示范意义的制度创新成果。在人才自由流通方面，长三角建立人才公共服务平台，实现信息互通、资源共享和服务对接。多地推出“人才绿卡”制度，提供便捷的户籍迁移、子女教育、医疗保障等服务，吸引更多优秀人才集聚。通过联合举办高层次人才招聘会和创新创业大赛，促进人才的互动交流和跨区域项目合作。在技术自由流通方面，建设互联互通的长三角技术交易市场体系，快速推进长三角价值评估、科研成果转化、数据流转交易、价值担保等方面的合作。在资本自由流通方面，2022年以来，三省一市共同投入1.8亿元用于长三角科技创新共同体建设，联动社会投入共计11.5亿元。同时，设立长三角协同优势产业基金和G60科创走廊人工产业基金等多个政府类基金，并推行创新券跨区域互认互通。通过这些举措，长三角地区研发人员队伍不断壮大且结构持续优化、专利技术转移规模持续加大，加速了区域经济的高质量发展。目前，长三角每万人拥有R&D人员76.20人年，同比增长7.06％，显著高于全国平均水平的40.47人年，体现了长三角地区在研发人员方面具有较高的集聚度。从总量情况来看，长三角R&D人员全时当量12年间从73.80万人年增长至180.2万人年，年均增速7.56％。此外，2011年，长三角专利转移数量为358件，2022年增加至35504件，12年间增长幅度约99倍。2018—2021年增速一直处于高位，2022年增速放缓，同比增速达14.65％，体现了长三角专利技术成果的规模与活跃度不断增强。

二、长三角经济一体化面临的主要挑战

（一）重点产业布局相似度高

长三角一体化发展的一个重要目标，是试图利用一体化发展中的统一大市场功能以及各地资源的互补能力，实现城市间的合理分工和均衡协调。但是，在实际发展过程中，由于历史原因、行政干预等因素，尚未形成分工有序的区域产业格局。一个典型的现象是，长三角地区各城市在资本密集型产业和战略性新兴产业领域的产业同构依然存在。首先是以石油和化工为代表的资本密集型产业投资巨大，对地方经济的拉动作用显著，常常成为地方政府争相引进的目标。其次是战略性新兴产业的一哄而上。根据澎湃研究所最新统计，在国家认定的8个战略性新兴产业中，长三角41个城市均在其“十四五”规划中把高端装备列入重点发展产业，另有97.6％、92.7％和82.93％的城市把新材料、新一代信息技术和生物医药作为重点产业。平均而言，每个战略性新兴产业有28个城市布局。究其原因，主要还是和大城市具有发展战略性新兴产业的较好基础，而中小城市不甘做“配角”有很大关系。大城市作为高端产业聚集地，布局战略性新兴产业基础好，抢抓新兴领域赛道对于大城市本就无可厚非。而对于小城市来说，地方政府往往倾向于模仿已经取得成功的模式，通过复制被验证有效的经济发展策略来推动经济高质量发展。最后是通过发展中央重点支持的产业，更容易获得国家级资源和政策支持，从而增强城市的影响力。因此，经济发展相对落后的小城市，倾向于效仿中央政策或产业发达城市的发展规划，增加了长三角产业的同质化程度。

（二）各方利益保障机制尚未完善

科技创新合作是长三角一体化的重要内容，也是长三角从高速发展进入高质量发展的基本要求。国家已经赋予上海要建设有世界影响力的科技创新中心的重任，除依靠上海现有的科技资源和人才力量之外，还需要在长三角一体化中充分利用苏浙皖三省的科教资源、人力资本和产业基础，通过三省一市通力合作，实现这一目标的时间进程将大大压缩。对此，组建长三角创新联合体就成为一种必要的选择。目前，长三角地区已经成立了包括长三角汽车轻量化技术联合体、长三角金融市场人工智能与安全创新联合体、长三角生物医药创新联合体等在内的首批12个创新联合体，充分展现了长三角聚焦关键核心技术攻关、围绕科技创新布局新质生产力的决心。但是，从长三角一体化推进实践来看，全部由政府出资的基础设施建设等公共产品一体化推进相对容易实现，涉及成本分摊、利益分配及半公共产品领域就很难推进。一方面，长三角创新联合体成本分摊和利益分配机制不成熟，尽管长三角地区已经建立了由省级长三角地区主要领导座谈会作为决策层、市级长三角地区合作与发展联席会议作为协调层、设点在上海的长三角区域合作办公室和重点专题合作组作为执行层的“三级协调机制”，但在实际推进过程中，仍面临一定问题。具体表现为：既要警惕周边地区“搭便车”，又要担心自身利益让渡过多而导致的成本分摊和收益不均，这在很大程度上影响了研发合作的谈判进程，往往需要进行多方艰苦的横向沟通与协商，导致产生了高昂的制度交易成本。另一方面，数据这类的半公共产品，在长三角一体化背景下，其公共利益和市场效益如何权衡、政府的规制该怎么做，是非常具有挑战性的问题。

（三）跨区域科技创新生态尚未形成

围绕研发合作各方的相互理解和平衡也是摆在长三角一体化发展面前的重要课题。在长三角研发合作方面，很多科学家、企业家、投资人、政府人员都想要推进长三角地区跨区域研发合作落地，但通常成功概率不高。其中很重要的一个原因在于各方都只熟悉自己的知识领域，很难理解对方的诉求。比如，科学家会不断强调其技术非常先进、有远大的前景，但没有办法合理估算出生产成本和经济效益；企业家会不断强调其产能很大、渠道很广，只要嫁接技术一定会如虎添翼，但是提不出自己技术改造的方向；投资人会不断强调其人脉圈很广，投出了很多好企业，但又要求初创公司成长快、风险小；政府人员会强调本地的政策非常优厚，但希望企业能够予以明确的业绩或税收的承诺。所以，各方的交流虽然是丰富的、有积极意义的，但是，项目落地通常是困难而又漫长的，问题的症结在于各方对待试错的态度存在差异。科学家在研究上是不断试错的，因为一次零的突破就是巨大的成功；企业家想减少自己试错成本，将试错点前移到科学家，可是，面对市场出现的新情况、新问题，企业只有在不断试错中，才能抢占先机。因此，企业不愿承担失败的风险；政府人员会抢那些明星教授领衔的明星项目，这至少面上看上去不会出错；投资人似乎是最能犯错的，但当投资回报率普遍小于1的时候，跟投还不如不投。因此，如果每一方都非常害怕犯错，都只愿意待在一个安全、稳妥、不冒险、不担责的舒适圈，那么跨区域研发合作项目就不可能成功。

三、长三角经济一体化深度融合发展的优化路径

（一）聚焦细分赛道，把“竞争政策”作为推进区域经济一体化的主要治理机制

长三角三省一市集中支持战略性新兴产业发展时，要完全排斥产业同构和重复建设既不现实、也不可能。更何况在市场经济下，企业投资者是根据不完全、不可预测的信息进行决策。只要是市场经济就一定会存在重复投资和重复布局，就一定会有产业结构的趋同。协调长三角各个地区形成差异化、特色化的产业定位，并不是要去协调哪个省市发展什么、不发展什么，而是要完善长三角一体化发展体制机制。一是鼓励和完善在长三角范围内的兼并收购、破产倒闭机制，并以此作为市场自动出清的机制，将重复和过剩产能限制在一定范围内，通过区域内充分的兼并收购和合作，自动形成差异化的产业定位。二是聚焦细分赛道。国外经验表明，即使是定位于同一个产业，也能通过细分赛道将各自产业提升到一个全新高度。例如，美国波士顿、旧金山硅谷湾区和圣地亚哥生物医药产业集群。其中波士顿的生物医药产业具有较高的综合性，基本涵盖了生物制药、基因编辑、细胞疗法、神经科学等领域；旧金山硅谷湾区则主打基因测序技术，且在“人工智能+生物医药”方面独树一帜；而圣地亚哥的生物医药产业则更多专注于精准医疗、医疗器械及小分子、大分子药物研发，进而带动周边生物医药发展。三是用“竞争政策”代替“产业政策”，推动长三角范围内的企业能从一体化进程中得到平等竞争的机会，从而将遵守竞争规则纳入一种自觉动力和行为。

（二）聚焦经济性分权，将竞争性资源的配置权力交给市场

合理且有效的经济性分权可以清晰划分政府与市场的职能边界。将竞争性资源的配置全力交给市场，纠正地方政府在行政性分权下的行为偏离，是消除长三角一体化摩擦、强化长三角一体化高质量发展的重要推动力。一是建立统一的财税分享平台。长三角地区可以建立一个统一的财税分享平台，确保各省市可以实时共享项目资金的使用情况和收益分配，减少信息不对称带来的障碍，提高合作效率。二是坚持长三角地区务实的传统，从制度创新和项目推进的角度，深入推进长三角经济一体化。从具体的项目开始，每个项目都要进行制度创新，在这个基础上一个一个推进。通过制定明确的投入和利益分享机制，确保合作项目中的财政成本和收益公平分配。三是建立利益补偿机制。在跨区域合作中，不同地区可能会出现利益不一致的情况。为了平衡这些利益差异，可以建立利益补偿机制。当某个地区在合作项目中的投入较大而收益较小时，可以从基金中获得一定的补偿，从而减少合作项目中的风险问题。此外，还可以通过政策倾斜和额外支持来平衡利益差异，提高各方的合作积极性。

（三）聚焦科技创新生态，持续提升长三角协同创新能力水平

在把完善科技创新体系和跨区域合作机制摆在突出位置的同时，也要看到推动长三角经济一体化，不是仅靠买分析设备、买装置就能解决，也不是仅靠多建几个跨区域的创新载体和平台就能推动。从当前实践来看，创新联合体、新型研发机构、公共服务平台存在投入多、产出少的问题。究其原因还是在于当前长三角地区科学研究到产业化的转换机制不畅。事实上，从最初的科学发现，到在实验室初步完成产品原型和方法优化之后的很长一段时间，企业通常需要历经一个从小批量试验逐渐放大产品试验数量的“中试”，再到产业化量产“大试”的过程。在此过程中，至少需要在以下四个方面作出努力：一是在现有首批12个长三角创新联合体的基础上，继续推进跨区域合作，打造科技创新策源地。鼓励更多长三角地区细分领域的龙头企业成立联合创新中心，专门规划跨区域战略研究和技术路线设定，提炼征集企业解决不了但又愿意掏钱解决的“真需求”，构建集创新资源、产业需求和研发载体于一体，以企业为主体、市场为导向、政产学研用深度融合的跨区域产业技术创新体系和生态。二是积极打造概念验证中心，打通科技成果转化“最初一公里”。重点考察产品有没有市场、企业能不能“活”下来。三是积极发展中试熟化，打通概念样品到工程产品的“最后一公里”。四是加强科学家、企业家、风投机构的对话机制建设，让科学家的知识不断扩散延伸到产业层面。三省一市要经常把企业带到科学家负责的中试平台，提出技术改进的一些问题，这样才能实现有的放矢的转化，避免这些科学家捧着技术盲目地“拿着锤子到处找钉子”。

（作者系南京大学长江产业发展研究院特约研究员，苏州科技大学城市发展智库研究员）

【责任编辑：方晓红】