摘  要  立足赋能法治化营商环境建设目标，公平竞争审查在制度关联、立法保障、执法支撑、改革抓手、涉外应对等方面承载着重要功能，其实践特征为制度体系初步构建、动力机制基本形成、创新实践有序展开，突出问题是制度依据简单、专项立法有待加强、动力实效不足、支撑力量有待提升、部门意识不强、模式流程有待规范。改革重塑公平竞争审查制度，应当秉持恪守价值、目标、理念、模式、技术、效能等具体取向，统筹推进静态制度与动态实践改革，审查体制模式与审查运行机制改革，要素支持与方式方法改革，国内法治与涉外法治改革。

关键词  法治化；营商环境；公平竞争审查制度；改革

所谓“公平竞争审查”，参照《公平竞争审查条例》第2条规定，是指对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织起草的涉及经营者经济活动的法律、法规、规章、规范性文件以及具体政策措施是否排除、限制公平竞争，开展审查评估的一种行政规制活动。推进公平竞争审查制度改革，有利于实现对系统建构法治化营商环境等关联制度的溢出带动功能和赋能助力效应。“法治化”指明了营商环境制度体系、动态运行、执法司法、社会氛围的基本取向，包括规范行为、保障合法、惩治违法等内容。[1]“任何法治国家都把对行政权力的控制作为核心的制度内容。”[2]公平竞争审查制度作为行政内部合法性规制约束和反行政垄断性审查把关的一项制度设计，正是体现了行政法治对行政权力的规制约束。

一、“何为”之关系论：公平竞争审查制度之于法治化营商环境建设的功能定位

公平竞争审查制度是系统建构法治化营商环境的核心制度。公平竞争审查制度关乎市场经济发展秩序、市场主体公平竞争权益和市场规制法律体系的构建完善，对于加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场意义重大。可以说，公平竞争审查制度是系统建构法治化营商环境的关键一环和破题之举，是一项发挥正向促进效应的核心制度。

公平竞争审查立法是系统建构法治化营商环境的重要保障。我国先后修订了《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）和《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称《反不正当竞争法》），颁布了《中华人民共和国外国国家豁免法》《公平竞争审查条例》等，涵盖公平竞争审查制度专项立法、关联制度立法、国际商事制度立法等诸多方面，为系统建构法治化营商环境提供了立法保障。

公平竞争审查执法是系统建构法治化营商环境的有力支撑。法律的生命力在于实施。静态的立法需要动态的落实，不仅需要责任主体层面的主动实践，更需要执法层面的反向式推动和倒逼式约束，这是法治原则要求下的制度设计基本路径。我国公平竞争审查制度不仅明确了反对行政垄断的一般约束性规定，而且积极开展授权执法、委托执法实践，为系统建构法治化营商环境提供了刚性执法支撑。

公平竞争审查改革是系统建构法治化营商环境的具体抓手。改革意味着完善提升。近年来，我国公平竞争审查制度建设之所以不断取得新进展，归根结底是制度规范体系改革完善、实践路径模式改革探索、法治化内涵质量水平改革提升等多维度多层次深化改革的结果。可以说，改革已成为系统构建法治化营商环境的有力抓手和鲜明路径。

公平竞争审查法治是系统建构法治化营商环境的涉外应对机制。近年来，随着国际贸易保护主义抬头，域外国家和组织存在着明显的法律制度涉外运用的泛政治化倾向，即反向适用法律制度对他国进行不公平、不合理的打压和竞争。因此，大力推进涉外法治，完善法治化思维和技术化路径主导下的国际化市场公平竞争机制，有利于应对国际法律制度掩饰下的非法治化和反市场公平竞争行为。

二、“为何”之实证论：公平竞争审查对标法治化营商环境建设的现实基础

（一）公平竞争审查制度的实践基础

制度体系初步构建。我国公平竞争审查制度从1993年《反不正当竞争法》提出“鼓励和保护公平竞争”“为公平竞争创造良好的环境和条件”和2007年《反垄断法》提出“保护市场公平竞争”处于萌芽阶段，先后历经2016年国务院出台《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》的初创阶段，2017年和2021年先后出台《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》和《公平竞争审查制度实施细则》的拓展提升阶段，2022年全国人大常委会修改《反垄断法》以法律形式明确提出“国家建立健全公平竞争审查制度”，2024年国务院正式审议通过专项行政法规《公平竞争审查条例》的创新发展阶段，实现了由无到有、由文件到部门规章再到行政法规的持续提升。[3]

动力机制基本形成。各级各地建立公平竞争审查工作领导小组、联席会议制度和协调机制，形成领导牵头、高位统筹、强力协调的体制架构。普遍将落实公平竞争审查制度纳入法治政府建设要点，明确了基本要求和基本流程，市场监管部门组织年度工作总结和要点，推进指导、监督、办案、宣传等工作，统一部署、有序推动、督促落实，形成了常态化工作机制。对不履行或不正确履行审查制度依规追究责任，形成了通报典型案例、参与案件办理等反向促进机制。

创新实践有序展开。各地主动开展改革创新实践，取得了在改革中创新、在总结改革实践中完善提升公平竞争审查制度和赋能法治化营商环境建设的良好效果。例如，徐州将公平竞争审查纳入政府工作报告项目、列入优化营商环境重点任务、列进市政府常务会议学法计划，形成与中心工作深度融合格局；实行规范性文件合法性审查和公平竞争审查“双审查”制度，以政府或者政府办名义出台的政策措施未经公平竞争审查一律不予出台；开始纳入年度考核，提高审查的约束性；初步建立公平竞争审查专家库，不断完善审查保障机制。

（二）对标法治化营商环境的现实差距

制度依据简单，专项立法有待加强。我国公平竞争审查制度历经30余年才出台行政法规，法律专项立法仍然缺失，导致制度依据简单、法律位阶较低、适用操作粗放，事实上形成了难题，即专项法制的简单化导致具体工作的标准化水平不高，而法治化总要求又限制了实践改革探索的主动创新化、突破化空间。

动力实效不足，支撑力量有待提升。各地公平竞争审查联席会议和领导小组，以开会形式总结和部署工作，高位实质性、具体化推动工作力量不足；公平竞争审查工作量与机构编制、人员配备、经费支持、信息化建设等不匹配问题突出，比如，市场监管部门从事公平竞争审查的处室人手不足，还要兼顾反垄断和反不正当竞争等工作；大数据评估系统不健全，导致了审查标准不统一、范围不全面、质效不高。

部门意识不强，模式流程有待规范。基层部门对公平竞争审查存在不知审、不愿审、规避审等配合度不高的问题，如审查意识空白或不强，怕麻烦不想走审查流程特别是公示流程，降低发文规格规避审查等。在审查模式上，部门内部起草人员与审查人员混合，部门自我审查模式“存在非正式化、政策化、运动化、形式化等弊端”，[4]相关文件审签流转缺少控约机制，外在审查流程规制亟待重塑完善。

三、“向何”之择向论：公平竞争审查制度赋能法治化营商环境建设的基本取向

（一）宏观层面的价值与目标取向

价值取向和目标取向直接影响到“法治化”与“营商环境”两个核心要素，是公平竞争审查制度改革赋能系统建构法治化营商环境的精神内核。

一方面是法治化、现代性的价值取向。“法治化”即应当以法治化为基本取向，“在法治下推进改革”，[5]推动起草法律、法规、规章、规范性文件和政策举措纳入法治化轨道，规制控约行政行为，实现有限行政、法治行政；推进审查内容依法合规的实质性法治化，实现依法行政、合规行政；推进公平竞争审查模式以外在监督为主导的法治化监督体制改革，实现由人治式内在自律监督转向法治式外在他律监督等。“现代性”即以推进制度现代化为最终取向。“法治化”与“现代性”呈现为“法治化实践路径与现代化战略目标”的辩证统一关系。[6]另一方面是营商化、服务性的目标取向。“营商化”即公平竞争审查制度设计应充分考虑对于市场主体、市场秩序的现实影响和潜在影响，注重在制度建设层面体现对营商环境内涵质量的促进和提升目标。“服务性”是营商环境最直观最重要的元素，服务型政府建设核心也在于服务，所以公平竞争审查“营商化”目标的核心体现和最终指向将聚焦于“服务性”内核，服务市场主体、市场秩序和区域营商环境。

（二）中观层面的理念与模式取向

理念取向和模式取向的实现度直接体现了改革的内涵质量，也具体回应了“系统建构”的要素要求，为公平竞争审查制度改革赋能系统建构法治化营商环境提供了水平保证。

一方面是集成化、系统性的理念取向。“集成化”即应体现多环节、多方面制度的一体化、整体化考虑，而不是碎片化堆积、修补式设计。“系统性”即应体现审查程序前后制度的配套性，审查责任与监督制度的耦合性，审查内容与审查重点机制内在逻辑的一致性。新一轮全面深化改革的实践已经表明，对推进改革的系统性、整体性、协同性的要求在提高，应当“加强改革系统集成、协同高效”，[7]公平竞争审查制度改革理应强化制度协同配套、部门协同聚力、效应协同释放的集成系统理念。另一方面是全链条、全覆盖的模式取向。“全链条”即从研究起草、内部审查、外部送审、提交议决、事后审查清理、整改落实等全链条设计，体现闭环思维，消除审查缺漏环节。“全覆盖”即覆盖所有审查对象。“全链条”和“全覆盖”是制度系统性的拓展、法治化的延伸和科学化的体现。

（三）微观层面的技术和效能取向

技术取向和效能取向的实现度，体现了以实践为导向去设计、运行、检验和修正完善制度，保证了在公平竞争审查操作层面实质性推动和赋能法治化营商环境的系统建构。

一方面是清晰化、客观性的技术取向。“清晰化”即审查制度运行中环节步骤和部门职责清晰，便于行政主体识别、市场主体理解、社会主体了解。“客观性”即符合实际便于行政主体操作。只有凸显“清晰化”和“客观性”的操作导向，才能成为可复制推广、常态长效、具有实践价值和持续生命力的制度设计。“清晰化”与“客观性”表现为并列关系，其中“清晰化”的重点在于对制度外在的直观理解，“客观性”的重点在于对制度内涵的定性判断。另一方面是有力化、有效性的效能取向。“有力化”即公平竞争审查制度具有约束的刚性特征，各行政主体应当依法落实，否则须承担不利后果甚至法律责任，或被约谈，或被追究行政甚至刑事责任；相关政策措施也将面临被修改甚至废止的尴尬境地。“有效性”即客观审查效果得到凸显，达到了预期效果目标。“有效性”以“有力化”为基础，并作为一种预期结果对外呈现，两者为递进关系。

四、“何从”之路径论：改革公平竞争审查制度赋能法治化营商环境建设的统筹方案

（一）统筹推进静态制度与动态实践改革

在立法制度层面，一要加快公平竞争审查专项立法。研究制定与《公平竞争审查条例》相配套的《实施细则》，全面清理现有与之不一致、不协调的制度规范。总结实践运行情况，整合现有法律、法规和制度体系，筹备制定专项法律《中华人民共和国公平竞争审查法》。二要完善关联性配套法制。注重公平竞争审查制度立法的兼容性问题，研究完善与公平竞争审查深度关联的配套法制。例如，准确把握审查内容和标准的配套制度；建立涉及公平竞争审查的规范性文件和政策措施制定等抽象性行政行为的司法审查立法制度，对公平竞争审查瑕疵文件带来的民事纠纷、行政纠纷问题的立法规制；建立健全第三方立法评估机制，完善遴选标准和程序，建立政策制定机关对第三方评估报告回应机制。

在执法实践层面，一要强化执法体系建设。围绕国家层面公平竞争审查行政执法、省级层面授权执法和市县基层委托执法，完善执法责任主体、行为规范、基本流程、监督重点和保障要素，形成上下联动、分工明确、程序规范、标准统一、有力有效的执法体系。二要细化行纪司的衔接。不仅在制度设计层面，而且在实践运行层面，进一步探索细化公平竞争审查与反垄断、反不正当竞争行政执法的衔接，行政执法与纪检监察的衔接，行政执法、纪检监察、司法之间的衔接。

（二）统筹推进审查体制模式与审查运行机制改革

在体制模式层面，一要完善动力支持体制。完善公平竞争审查高位组织、统筹协调、督促推动体制，系统谋划上下联动、部门联动、全社会联动等体制架构，着力在增强高位推动力、激发内生促动力、构建部门协同力、营造社会监督力上探索出新的路径。二要构建外在审查模式。改革构建公平竞争外在审查模式，推行部门自我审查的专门处室模式，通过赋予新的内涵推动自我审查实现质的提升；地方审查推行市场监管部门专门机构模式，通过全覆盖、前置化实现效的提升；探索构建分类化、规模化向高等院校、科研院所、律师事务所及其他社会组织等第三方借力借智的审查模式，实现审查能力的提升。三要健全机构人员设置。科学协调匹配职能职责、机构设置、人员编制、经费保障、信息化等基础建设，切实解决能力受限、力量不足、有心无力的审查难题。

在运行机制层面，一要完善制度刚性机制。机制上，完善公平竞争审查国家协调机制和地方工作机制，重点强化市场监管部门组织统筹机制的权威性。实施中，完善年初总结部署、年中督查推动、定期会办问题和年底考核评价等机制，重点坚持问题导向、提升审查质效。二要健全流程管控机制。完善审查前置、文件审签流转嵌入的机制，构建事前、事中、事后全流程控制体系。突出完善公开征求意见、重大政策措施会审、第三方评估、年度报告运用等机制。三要强化监督保障机制。完善部门自我纠正、提示函、举报、抽查、督查检查、约谈提醒、政策措施定期清理和责任追究等机制，重点在监督效能上寻求突破。

（三）统筹推进要素支持与方式方法改革

在要素支持层面，一要强化专业建设。完善高校专业设置、校地合作引才育才、机关事业单位招考等公平竞争审查人才建设支持机制。结合部门审查人员更迭规律，建立定期专业培训制度，探索持证上岗约束制度，推动审查工作专业化、标准化和规范化。二要强化经费保障。将公平竞争审查工作经费纳入各级政府预算，建立与工作量相一致的经费保障机制。三要强化社会宣传和监督。广泛开展公平竞争审查宣传工作，营造社会支持审查的浓厚氛围，并促进举报等社会监督机制发展。

在方法步骤层面，改革方法上要自上而下、统一推进。公平竞争审查作为一项法定制度，其改革创新必须在法治轨道内法治化运行。坚持改革决策和立法决策相衔接，自上而下、统一推进，保证法律制度改革的有序、规范、统一。改革步骤上要试点先行、立法跟进，稳妥推进审查制度改革，应当选取试点区域先行探索试验，经过实践检验成功可行的，立法上跟进并在全国推行；相反，试点表明时机尚不成熟的则要搁置。

（四）统筹推进国内法治与涉外法治改革

改革完善涉外市场竞争法治体系，立足深入推进公平竞争审查制度改革和政策创新视角，观察分析国际经贸新情况和国际竞争政策发展新趋向，在把握法治现代化普遍性和中国特殊性基础上，“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治与涉外法治”。[8]一要做好公平竞争审查制度在国内法治层面的改革；二要注重研究涉外法治规则体系，持续完善国内法合理对接国际经贸法律规则的补白和修改方案。通过改革完善涉外市场竞争法治，既构建国际化一流公平竞争营商环境，也推动我国企业和市场融入国际统一大市场体系，依法参与国际化公平竞争。

以改革融入国际化市场竞争法治实践，结合实际加快补短板、强弱项、提能力、强话语。一要加快培养涉外法治人才。加大涉外法治人才培养力度，为深入推进公平竞争政策实施和融入国际统一大市场，提供有力的人才支撑。二要积极应对涉外经贸争端。坚持以法治化方式应对国际经贸公平竞争和争端解决，通过对话、仲裁、诉讼等多元方式，有效化解经贸纠纷，保障和维护中国企业在国际市场的公平竞争权益，“进一步提高科学运用国际法维护我国主权、安全、发展利益的能力”。[9]三要主动参与制定国际规则。“牢牢抓住推动构建人类命运共同体这条主线”，[10]在研究、借鉴、融入中，大胆提出公平竞争的中国话语和中国声音，“以建设性态度积极参与国际规则制定，推动国际法治朝着更加公正合理方向发展”。[11]

参考文献：

[1]李昌昊.法治化营商环境视角的知识产权保护研究[J].大连干部学刊,2024(03):58.

[2]孙笑侠.法律对行政的控制——现代行政法的法理解释[M].济南:山东人民出版社,2002:22-23.

[3][6]李昌昊.法治化取向看公平竞争审查立法——兼评《公平竞争审查条例（征求意见稿）》[J].广西政法管理干部学院学报,2024(04):42-44、44.

[4]苗沛霖.公平竞争合宪性审查的法理逻辑[J].江海学刊,2022(06):178.

[5][9][10][11]中共中央宣传部、中央全面依法治国委员会办公室.习近平法治思想学习纲要[M].北京:人民出版社、学习出版社,2021:65,118,118,119.

[7]习近平.为实现党的二十大确定的目标任务而团结奋斗[J].求是,2023(01):4-14.

[8]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告（2022年10月16日）[M].北京:人民出版社,2022:41.

本文系2024年度徐州市法学会法学研究重点课题“系统建构法治化营商环境的实践与思考——以公平竞争审查制度改革为视角”（编号XFH2024A005）的阶段性成果。

（作者系中共徐州市委改革办副主任）

【责任编辑：易玉洁】