摘  要  构建城市社区治理共同体是新时代推进城市基层治理现代化和精细化的必然选择。随着社区治理转型的不断深入，构建社区治理共同体的社会基础愈发充实。但是，仍存在政府与社区权责分界不合理、社会组织培育力度不足、社区居民共同体意识淡薄、社会公共服务供给不均等诸多阻滞因素。应从凝聚居民共识，厚植共同体的社会韧性；聚合主体利益，巩固共同体的行动基础；升级治理结构，增强共同体的行动能力；优化治理流程，实现共同体的全周期管理以及完善数字技术治理体系等方面发力，优化城市社区治理共同体的建构路径，提升城市社区治理效能。

关键词  社区治理共同体；党建引领；协同治理；数字技术

党的二十大报告强调，完善社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，[1]为推进新时代社会治理现代化指明了方向。城市社区是城市居民在一定空间下生活的共同体，是基层治理的重点和难点，建设社会治理共同体应从社区着手。随着城市化进程不断加快，我国城市社区治理模式渐渐从政府单一管理迈向政府、社会、市场、居民多元共治格局。伴随着社区治理主体的日趋复杂多元，社区治理的难题日益增多。例如，治理主体碎片化、治理职责范围不明晰；城市人口结构日益异质化，外来人口流动性不断加剧；[2]社会结构快速升级，社区治理技术迭代更新等。S市作为一个典型的超大城市，近年来不断推进社区治理创新。由于人口流动性大、邻里互动少、交往匿名性强等不确定因素，城市社区成为“陌生人社会”，居民难以对社区产生强烈的认同感和归属感。因此，构建人人有责、人人尽责、人人享有的社区治理共同体，调动多元主体共同参与社区事务，实现社区邻里和睦相处，是时代所需、客观必然。

一、构建城市社区治理共同体的时代价值

（一）筑牢党在城市社区的执政基础

在社区治理实践中，只有党组织真正居于社区多元治理主体的核心位置，才能汇集多方合力。社区党组织把自身建设和社区治理相结合，不仅能拓宽社区自治空间，还有助于社区组织的培育。近年来，社区党组织的工作范围不断扩大，战斗力和凝聚力也不断增强。社区按照“社区建党委、楼道建支部、单元建小组”的党建思路，乘坐“互联网”列车，升级线上线下服务平台，实现“党员在哪里，服务就拓展到哪里”。由此完善了城市社区党组织体系，健全了“纵向到底、横向到边，不留空白、不留死角”的网格化党建体系，筑牢了党在城市基层的执政基础。S市率先提出“社区党建”概念，加强新经济组织和新社会组织党建。S市某镇党委牵头指导几个社区党总支与驻区单位签订共建共治协议，通过党建引领实现社区需求和企业服务对接，充分协调政府、社会资源，推动形成社区治理共同体。

（二）推动社区居民的有效参与

民主精神的培育、民主素质的锻炼、民主实践的操作，都是在基层产生、在基层发展、在基层得到检验的。随着公民意识的不断觉醒，社区协商议事机制不断优化，居民协商议事会、居民区联席会议等机构纷纷在各地建立。基层党组织、政府、社区和居民共同参与治理社区公共事务的机制不断成熟，便于充分发挥社区治理协商民主的重要作用，为社区治理协商民主提供了发展平台，提升了居民协商议事的能力，居民参与自治意识和公共精神也在社区治理中得以培育。同时，对接专业社会组织帮助居民提高有效参与能力，让居民的个人诉求得到充分表达，实现政府引导、社会协调和居民自治的良性共治。S市某街道在召开居民联席会议的基础上，创立了居委会、业委会、物业公司“三驾马车”联合办公模式，各治理主体在联席会议协商平台上，能充分表达自己的利益诉求和观点，通过协商沟通，明确治理范围、治理主体责任，营造了共参与、齐协商、同治理的议事氛围，最终达成满足居民实际需求的目标。

（三）形成社会力量的协同治理

随着我国社区治理的不断推进，在社区登记备案的社会组织规模逐渐壮大，没有登记备案的民间组织规模也很庞大。各地通过政府购买、居委会自行对接等方式将专业社会组织引入社区，进一步提升社区服务的专业化水平。目前，我国的社会组织主要有三种：一是社区活动类组织，如文艺演出团队、体育教育团队等；二是社区服务类组织，如志愿者服务团队、义工互助团队等；三是社区权益类组织，如物业委员会、居民委员会等。这些社会组织的活跃为社区治理共同体的构建注入了新的活力。许多城市开始建立社会组织的培育平台，设立专门的基金会，积极孵化本土社区组织。S市共有社会组织一万多家，服务社区群众一百万人次以上，已基本实现中心城区全社区的覆盖。[3]S市某社区以“社区发展促进会”为核心，加强社区与政府职能部门的合作，积极开展各类社区活动，如“垃圾分类伴我行”“花好月圆中秋夜”等主题活动，吸引居民参与社区活动。

（四）增强社区服务的供给能力

社区服务发挥着政府公共服务“最后一公里”的作用，对优化居民生活环境，构建社区治理共同体，推进社会发展进步具有重要意义。自1986年我国首次提出“社区服务”概念至今，一些城市基本建成“15分钟社区服务圈”。一般而言，社区服务具有三个基本特征：一是多元化的社区服务供给主体，包含基层党组织、政府、市场、社会组织和居民自身等；二是丰富的社区服务内容，社区服务范围逐渐扩大，生育、托幼、医疗和养老等基本公共服务逐渐完善，社区志愿服务逐渐个性化，便民利民服务逐渐精细化；三是社区服务方法不断创新优化，全国各地积极搭建互联网社区服务平台，让居民在线上就能体验到社区服务，从而更快地满足居民的个性化服务需求，在提高社区服务供给能力的同时增强了政府公信力。为了更好地提升社区服务水平，S市某新城根据当地情况对邻里模式进行了创新改造。通过构建12项居住配套功能，将邻里中心建设成集商业、体育、教育、文化和卫生等为一体的“居住区商业中心”，为社区居民提供更加便捷的一站式公共服务。

二、构建城市社区治理共同体的阻滞因素

（一）政府与社区权责边界不清

在快速城市化进程中，新建社区如何构建社区治理共同体是摆在社区工作者面前最大的难题。受传统控制模式的影响，社区层面没有充分体现居民的治理主体地位。这自然会导致政府与社会之间的关系不平等，约束了居民参与社区治理的积极性。同时，“上下对口，左右对齐”的组织结构设计，使得市、区、街道三个层级政府的职能出现同构现象。对于基层政府而言，职责同构迫使其承接了大量公共服务、社会维稳、经济发展等方面的事务性工作，超过其实际工作的承受能力，从而使得基层政府无法在社区治理中投入太多精力。例如，在S市某老旧小区电梯加装过程中，出现了把加装电梯列入专项计划，导致任务项目层层分摊，压力一级级传递给街道和社区，但相应的力量却没有下移，社区很难按照指标完成电梯加装任务。

（二）社会组织自治能力不足

随着治理理念不断更新，大多数政府职能部门已意识到，应该适当退出某些社会治理领域，但退出速度较慢，许多资源并没有转移到社区组织的手上。近年来，我国一些地方政府努力尝试将职能让渡给社会组织，但实际上，能够由社会组织承接的职能并不多。一些社区事务名义上为政府购买服务，但这些提供服务的社会组织为街道自己组织，或将社会工作者纳入管理体制，导致社会组织能够自我协调的资源不足，政府也没有起到促进和引导社会组织自治的作用。目前，S市的加装电梯服务社会组织大多数是由市政府牵头成立，成员大多为有过成功加装电梯经验的牵头人、退休干部和居委会工作人员等。在加装电梯小区数量少的情况下，社会组织可以正常运转。若出现大量集中加装，则会出现社会组织的人员不够、能力不够、资源不够等问题。

（三）社区居民共同体意识淡薄

在社会结构转型的背景下，城市社区逐渐从“熟人社会”转变为“陌生人社会”，社区居民的共同体意识被逐渐淡化。[4]在“陌生人社会”中，社区居民间缺少集体活动，互相不熟悉，因此难以对社区产生归属感，形成共同体意识。每个家庭的成员构成、风俗习惯、受教育程度都存在一定差异，其思想观念和利益诉求也不同，成为城市社区居民自治的重要障碍。当今社会，高层化、单元化、独立化的住宅空间也为居民之间变得陌生化带来空间条件。这在S市的社区治理中体现得更为明显，外来人口的超大比例在一定程度上降低了社区居民团结一致的可能性。据调研，S市某小区属于农民拆迁房小区，入户人口9060人，其中拆迁农户大概1200户。随着城市化的快速推进，外来人口逐渐增长到4300人左右，约占社区总人口的47.5％。部分居民在生活上并没有同步跟上城市发展，难以融入城市社区活动中。外来人口与本地拆迁人口很难产生习俗上的共鸣与互动，导致居民社区治理参与冷漠，共同体意识淡薄，给构建城市社区治理共同体带来阻碍。

（四）社区公共服务供给不均等

社区公共服务供给不均等主要体现在公共资源分配不均等、公共物品供应不足、公共服务供给质量参差不齐等方面，这些问题仅仅依靠社区本身的力量难以解决，还需要利用政府和社会的共同力量去整合资源。一方面，社区缺少特定服务项目。随着收入水平的提高，居民追求更高质量的生活，尤其在S市这种超大城市中，居民对于公共服务的多元化需求越来越多，政府提供的基本服务需求，难以达到居民期望。另一方面，服务供给主体单一。社区治理筹资渠道过少，资金较短缺。某些社区仅仅依靠政府财政资金补贴或社会组织供给，这不利于社会资本的引入。

三、城市社区治理共同体的优化路径

（一）凝聚居民共识，厚植共同体的社会韧性

一方面，增强居民归属感。由于“陌生人社会”造成的居民对社区归属感减弱，使得居民不愿承担社区公共事务的责任与义务。[5]社区居民能否对社区产生归属感和对社区公共事务产生热情都取决于社会能否满足居民自身利益。当社区公共事务与居民自身利益休戚与共时，居民就会更自觉地参与公共事务，从而产生社区归属感。因此，社区可以通过养老服务、垃圾分类等事务吸引居民参与公共事务，让居民明白个人利益的满足要通过公共利益来实现，从而激发居民对社区公共事务的自治意识。比如，S市J区L老街居民自发成立了“王阿姨爱心服务社”。该服务社从成立之初就吸引了不少居民志愿者加入其中，服务社开展了许多志愿服务活动，如垃圾分类、矛盾调解、楼道清洁等，社区居民之间互帮互助，解决了居民抢占楼道公共空间等不少问题，在为居民化解实际困难的同时，让居民产生了强烈的归属感。

另一方面，加强居民情感交流。情感交流是一种增进人际关系、凝聚居民共识的重要方式，个人生活圈是比较封闭的，想要打破人与人之间的屏障，需要建立社区情感联系。社区可以通过举办加强情感交流的宣传活动，邀请社区劳动模范、榜样邻居等进行宣讲，打造社区团结和睦、互帮互助的友爱氛围。也可以创新宣传模式，组织唱戏、手工、舞蹈等文娱活动，让社区居民都能参与进来，互相交流心得，学习新技能，拉近居民间的距离，让居民们能够真正融入社区大家庭中。例如，S市某街道发起“睦邻小舞台——盘扣主题活动”，制作如意压襟挂件，还特别邀请了盘扣非遗传承的老师来指导居民制作。通过类似的活动，丰富居民们的精神生活，加强居民情感交流，促进邻里和睦。

（二）聚合主体利益，巩固共同体的行动基础

一方面，要以共同利益为先，寻求利益共同点。城市具有异质性、复杂性和流动性等特点，打造社区治理共同体必须把各行动主体的积极性调动起来。调动多元主体的积极性，需要在多元主体诉求中寻求利益最大公约数，厘清主体利益关系，形成共同利益观。政府应重视社会组织培育，通过搭建共建共治共享的社会沟通、合作渠道，鼓励社会组织参与，进而激发居民参与，以利益协商和程序完善构建利益共同体，夯实共同体的行动基础。S市在培育社会组织方面可圈可点，针对以共同利益为目标、以兴趣爱好聚首的各种群众性团队，政府通过购买服务，将其转化为社会组织，如S市某街道的“夕阳红俱乐部”“真科社工师事务所”等。同时，各街道也建立了民间组织指导服务中心，对一千九百多个社区活跃组织加强指导并给予经费支持。

另一方面，搭建制度化渠道、平台和空间。人民城市人民建，人民城市为人民。城市汇集了各类人才资源与公共参与的应用场景，让多元人才有效参与社区治理，关键点是搭建制度化的参与渠道与平台，提供充足的利益协商空间，以凝聚力量，巩固共同体结构。同时，还要完善公众参与程序，探索共建共治共享的治理模式，让人民有建言献策的渠道平台，激发居民自治自我管理的积极性，以民主协商的模式，在公共空间管理、公共资源分配、公共责任分担等问题上达成共识，实现社区共同利益。例如，在S市H老旧小区电梯加装过程中，居民们通过H小区所属街道搭建的“睦邻议事厅”这个议事平台来进行加装电梯前期的相关讨论。“睦邻议事厅”很好地促进了治理主体间的交流沟通，居民们的利益诉求得到充分表达，实现共建共治共享，在此过程中提高了居民参与自治的意愿，有力推动社区治理共同体的构建。

（三）完善多元治理结构，增强共同体的行动能力

一方面，明确各治理主体的职责。当前城市社区的总体状况与社区治理共同体之间仍存在不小差距，需要政府、社会组织和居民共同参与、协同合作处理公共事务。应明确共同体构建中的政府主导地位和居民主体地位。政府应适当简政放权，确立居民的主体地位，引导居民形成主人翁意识。健全社区治理的责任清单，规范职能部门职责范围，避免社区治理过程中的职责冲突，从而保证其他治理主体有效协调配合。以S市Z街道构建的“1+3+X”社区治理机制为例，街道对于各个治理主体的职责作了明确规定。树立“1”的权威，即社区党组织是社区治理的核心，起牵头引导的作用；厘清“3”的职责，居委会、业委会、物业公司三者需要各司其职；发挥“X”的作用，主要包括社区内多方面的力量，为社区治理过程提供保障。

另一方面，发挥多元参与力量。构建社区治理共同体的前提是治理主体拥有共同利益，其核心内涵是多元治理主体之间进行合作，发挥“一核多元”的作用。由社区党建为领导核心，基层政府主导、引入社会力量支持，居委会连接群众，社区居民作为主体参与，进而达成既定的社区治理目标。[6]在“一核多元”的治理模式中，社区治理的效能主要取决于多元治理主体功能的耦合程度。当各治理主体处于平等自愿、协同合作、互利互惠的理想状态下共同治理公共事务时，社区治理共同体才能得以构建，共同体的行动能力才能得以增强。例如，针对老旧小区电梯加装工作，S市H街道党总支为充分征得居民意见，先后组织居委会、业委会召集楼组长、居民代表召开十多次会议，在工程实施过程中，党总支坚持以居民为主体地位，让居民、业委会、电梯公司三方进行自由协商，走出一条社区多元共治的道路。

（四）优化治理流程，实现共同体的全周期管理

一方面，推动政策制度上的赋权。社区治理首先是一种制度安排，尤其是对社区居民主体的授权。随着社区居民自治意识不断增强，制度性资源有些供不应求。城市应在制度创新上给予社区更多解决自身问题的资源与权力，[7]鼓励并引导居民加入社区组织进行自治，提升解决问题的意识与能力。以社区项目制为载体，加强制度的赋权增能，通过政策制度上的赋权，使社区组织在分析、决策、执行、评估等环节中拥有充分的控制权和决策权，从而实现居民充分自治，推进城市社区治理共同体构建步伐。例如，S市J区有意识地开始剥离和转化社区组织的社区治理职能，社区居委会仅负责信息传递，如采集社区基础信息、传达政府职能部门的公告、及时上报居民的违法违规行为等。目前，J区创新的“镇管社区”治理体系便是在街镇与村居之间增加一个管理层级，让中间层级的社区组织与下级的居民充分“共治”。

另一方面，加快人才工作提质增效。人才是第一资源，是社区治理过程中最重要的主体。可以通过拓宽引才渠道、搭建服务平台、创新体制机制、强化管理服务等举措，不断提升社区人才治理水平，促进社区人才工作提质增效。同时，加快完善领导干部的考核监督机制，提升领导干部的社区治理能力，培养一批懂社区、会管理的干部，不断完善队伍建设的招聘、培训、上岗等流程，优化队伍中的人员构成，健全分层、分级、分类培养体系，由高层骨干带动全体干部进行社区自治，全方位推动城市全流程管理与全要素整合，实现城市的全周期管理。

（五）完善数字技术体系，提升共同体的治理效能

一方面，加强科学技术应用效度。现代信息技术的发展为社区精细治理提供了技术支撑，依托大数据、云计算和人工智能技术打造连接多元主体间的沟通平台，实现政府、社会组织和居民之间的有效沟通。未来技术赋能社区治理一定是社区治理方式变革的重要趋势。因此，需要重视提升科学技术的适用程度。要考虑不同年龄群体的特点，降低运用科学技术的准入门槛，让老年人等弱势群体，也能够运用数字技术。要加大科学技术运用能力的培训力度，通过开展讲座和上门宣传等方式，提升社区治理主体的数字技术的运用能力。S市某区“家门口”服务体系为建设“智慧社区”献出力量，居民通过“家门口”服务站，在家门口就可以办理个人事务，真正实现“只进一扇门”“最多跑一次”。

另一方面，促进社区治理资源整合。在数字技术赋能社区治理的过程中，治理平台散乱化和治理信息碎片化使得数字技术治理效能大打折扣。因此，要通过数字平台高效整合治理资源，促使数字技术在协调治理资源过程中发挥重要作用。[8]首先，运用数字技术进行数据的统一汇总、分析，从而实现社区治理信息的整合与共享，消除信息壁垒。其次，避免信息不对称的情况，让居民在不同平台上获取到同样的信息，公平完整地获取各类社区治理资源，由此提升社区治理效能。以S市M区引入“红色物业”为例，M区搭建了“物业服务直通车”平台，为居民自治提供了广阔的应用场景和技术保障，畅通居民社区治理的反馈渠道，可以要求物业在规定时间内给予处置。相关完善的配套措施和技术手段保障了居民常态化监督机制的构建，更好地提升居民社区治理的效率。最后，M区还搭建了“云邻里”微信公众号平台，运用大数据对居民需求进行分析，准确及时获取居民利益诉求，提升物业管理水平。

综上所述，城市治理是国家治理的重要组成部分，构建城市社区治理共同体，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。在构建城市社区治理共同体过程中，必须高度重视党委牵头、政府引导、社会协同、居民参与所构成的共建共治共享的社会治理格局。既要有总体性的政策机制保障，又需要有细节性的精准技术支持，促使党和政府高效管理社会，多元主体共同参与社区治理，将高效能理念融入城市社区治理的整个过程，不断提升社区治理效能。

参考文献：

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2022:54.

[2]张锋.超大城市社区整体性治理机制研究[J].城市发展研究,2022(06):27-31.

[3]张俊.上海推动社会组织高质量发展[N].中国社会报,2022-01-29(03).

[4]曲永军,周十同.社区治理共同体建设的现实困境及实现路径[J].关东学刊,2022(04):50-57.

[5]袁方成,何雪娇,林洁云.通往城市现代化之路:打造超大城市社会治理共同体[J].复旦城市治理评论,2021(01):135-162.

[6]曹海军.党建引领下的社区治理和服务创新[J].政治学研究,2018(01):95-98.

[7]尹浩.城市社区微治理的多维赋权机制研究[J].社会主义研究,2016(05):100-106.

[8]肖仁捷,李小波.社区治安共同体的建设困境与发展路径[J].江苏警官学院学报,2024(01):80-88.

本文系教育部规划基金项目“基本公共服务均等化赋能共同富裕的内在机理与实践进路研究”（编号24YJA710021）和国家社科基金项目“数字技术推动社会治理共同体建设的运行机制与实践路径研究”（编号22CZZ002）的阶段性成果。

（孔凡河系上海政法学院国家安全研究院副院长、副教授、博士；张丽婷 上海政法学院政府管理学院）

【责任编辑：易玉洁】