摘  要  从党的十五大到党的十八届四中全会，党对法治的认识实现了从“依法治国”到“全面依法治国”的重要发展。此后，全面依法治国向纵深发展：中央全面依法治国工作会议召开，习近平法治思想成为其指导思想，党的二十大将中国式现代化理论全面贯彻其中并全面推进，党的二十届三中全会对其作出新部署新要求。从“依法治国”到“全面依法治国”是面的发展，后者是对前者在法治逻辑上的全面展开和推进，体现为目标的全面性、主体的全面性和环节的全面性；从“依法治国”到“全面依法治国”是质的飞跃，从前者到后者是“自发法治”到“自觉法治”的发展，后者是对西方法治的超越，具有空前的国际影响力；从“依法治国”到“全面依法治国”是方式方法上的提升，体现了党对法治作用方式的认识，实现了从“依法而治”到“良法善治”的提升。

关键词  依法治国；全面依法治国；习近平法治思想；良法善治

迈进新时代，以习近平同志为核心的党中央着眼于从党和国家建设的全局，以党和国家前途命运的战略高度来布局法治、厉行法治，围绕为什么推进依法治国、如何推进依法治国、建设什么样的法治国家等一系列重大问题展开了深刻的探讨并付诸丰富的制度实践。党的十八届四中全会首次以中央全会的形式专门研究部署全面依法治国并通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），全面依法治国有了总目标、总抓手、“施工图”和“路线图”。党的十八届四中全会后，全面依法治国向纵深发展。中央全面依法治国工作会议召开，习近平法治思想正式确立并成为全面依法治国的根本遵循和行动指南。党的二十大召开后，党对全面依法治国的认识持续深化。党的二十届三中全会对全面依法治国作出新部署新要求，明确将坚持全面依法治国作为进一步全面深化改革的重大原则之一。依法治国是党带领人民治理国家的基本方略，建设法治国家更是党开展政治建设的伟大目标。因此，梳理关键历史节点，正确认识从依法治国到全面依法治国的重要意义，以全面依法治国的突出成效推动进一步全面深化改革向纵深发展，十分重要。

一、从依法治国到全面依法治国的历史发展

（一）党的十八届四中全会：“全面依法治国”的重要标志

党的十一届三中全会以后，党带领人民开启了民主法治建设的新征程。党的十五大提出，“依法治国，建设社会主义法治国家”，党领导的法治建设进入了依法治国阶段。党的十八大以后，全面依法治国被提出并不断得到丰富和完善。党的十八届四中全会表明中国共产党已经把法治摆在了一个更加突出、更为重要、更具基础性的位置上，标志着党对法治的认识实现了从“依法治国”到“全面依法治国”的重要发展。此次全会立足于我国法治建设的实际情况，直面法治建设中面临的突出问题，审议通过的《决定》不仅回答了党的领导和依法治国的关系，作出了一系列结合法治国情的最新研判，提出了一系列关于全面依法治国的新观点、新举措，而且在科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设等方面作出了重要部署，作为新时代我国法治建设的纲领性文件，意义重大。作为执政党的中国共产党，其中央委员会就全面依法治国问题召开专门会议，进行专门讨论并作出专门决定，这在党和国家的历史上还是第一次。这充分表明，作为世界上第一大执政党的中国共产党，已经自觉在治国理政过程中贯彻落实法治基本方针，在全党上下自觉运用法治思维和法治方式；意味着以习近平同志为核心的党中央愈加重视法治，愈加深刻地认识到法治之于国家治理、社会治理的重要性，更加重视领导法治建设、描绘法治蓝图、促进法治事业，党对法治的重视达到了空前的历史高度，具有战略意义；意味着全面依法治国与我国政治、经济、文化、社会等方面的建设以空前的密切程度结合起来；意味着党和国家对中国特色社会主义民主法治建设和政治体制改革的认识更加深刻、把握更加科学；意味着党领导的法治建设进入了全面推进、重点突破、深化改革的新阶段，标志着党对法治的认识实现了从“依法治国”到“全面依法治国”的重要发展。

（二）中央全面依法治国工作会议：确立习近平法治思想指导地位

2020年11月，中央全面依法治国工作会议召开，习近平法治思想成为全面依法治国的指导思想。在全面依法治国实践中，法治建设发生历史性变革、取得历史性成就，逐步形成了习近平法治思想，并在中央全面依法治国工作会议中正式确立。习近平法治思想内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备，深刻回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题，[1]是为顺应中华民族伟大复兴时代要求而产生的重大理论创新成果，是马克思主义法治理论中国化最新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是全面依法治国的根本遵循和行动指南。[2]全面依法治国是一项系统工程，习近平法治思想从历史和现实、国内和国际、理论和实践三个维度深刻回答了全面依法治国的一系列重大问题。因此，习近平法治思想的提出并确立为全面依法治国的指导思想，对全面依法治国的有序推进具有重大的历史意义。

（三）党的二十大：内含中国式法治现代化理论

党的二十大对中国特色社会主义建设的一个重大理论贡献，就是提出了中国式现代化理论，其中当然地包含了中国式法治现代化理论。党的二十大在深刻总结中国现代化建设成功经验的基础上，精辟论述了中国式现代化中的中国特色、本质要求、战略安排和重大原则，集古今中外理论之大成，提出了系统、科学的中国式现代化理论。[3]尽管在党的二十大报告中未明确“中国式法治现代化”的提法，但中国式法治现代化理论当然地包含于中国式现代化理论，[4]所以中国式法治现代化理论应是中国式现代化理论的重要内容。党的二十大将中国式现代化理论全面贯彻于全面依法治国的全面推进中，在新时代新征程上对全面依法治国作出重要的战略部署，系统提出了新时代新征程中国式法治现代化的“任务书”“施工图”，描绘了中国式法治现代化发展的“新愿景”“新蓝图”，表明党对全面依法治国的认识又向前推进了一步。

（四）党的二十届三中全会：提出全面依法治国新部署新要求

党的二十届三中全会对全面依法治国提出了新部署新要求。党的二十届三中全会是在中国特色社会主义进入新时代的关键时期召开的一次重要会议，全会强调了在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的重要性。[5]这意味着未来的改革必须坚持在法律的框架内进行，确保改革的合法性、稳定性和可持续性。党的二十届三中全会对完善中国特色社会主义法治体系作出了一系列决策部署，这些部署将有助于提升国家治理体系和治理能力现代化水平。首先，全会强调了法治在中国式现代化中的重要保障作用。[6]这体现了党对全面依法治国的坚定决心和高度重视。具体来说，通过全面贯彻实施宪法，维护宪法权威，协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革，健全法律面前人人平等保障机制，从而全面推进国家各方面工作的法治化。其次，全会提出了一系列具体措施来深化法治建设，包括完善中国特色社会主义法治体系，深化文化服务和文化产品供给机制，构建更有效力的国际传播体系等。[7]这些措施旨在全面提升国家治理体系和治理能力现代化水平，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实的法治保障。最后，全会还强调了要坚持党的领导这一全面依法治国的根本保证。[8]通过加强党的自我革命，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，进而引领和推动全面依法治国不断向前发展。

二、从依法治国到全面依法治国的重要意义

（一）从依法治国到全面依法治国是面的发展

从“依法治国”到“全面推进依法治国”，其发展体现在“全面”二字，后者较之前者理论内涵更深刻、内容更丰富、覆盖面更广、法律机制更全面，党领导的依法治国实践在面上有序展开，体现“面”的发展。继党的十八大提出“全面推进依法治国”以后，党的十八届四中全会中的《决定》将全面依法治国上升到了新的理论高度，有力推动了法治建设的历史进程。在此之后，中央全面依法治国工作会议、党的二十大以及党的二十届三中全会相继召开，不断赋予全面依法治国新的内涵，对“全面”的理解也更为准确。

全面依法治国是依法治国方略在法治逻辑上全面展开和推进。党的十八届四中全会要求推进依法治国必须做到“全面”。所谓全面是指，在指导思想上，将依法治国当作一项系统性工程，统筹兼顾好其中的各个环节、要素、领域和方面，从而依法治国方略全面落实、全面推进；在方法论上，在全面依法治国的顶层设计中全面应用科学的原理、方法和技术，消除法治发展障碍，切实保障依法治国实践全面铺展，从而形成健全合理的治理格局，全面依法治国协调推进、具体落实。

全面依法治国的“全面”还体现为全面依法治国目标的全面性、主体的全面性和环节的全面性。一是全面依法治国目标的全面性。党的十八届四中全会明确提出了全面依法治国的总目标，对建设中国特色社会主义法治体系提出了新要求，这使得全面依法治国在内容上更加全面，目的性更强。这将有助于确保法律制度得以全面实施，法律权威得以强化，法治建设的任务和使命得以有效执行。二是全面依法治国主体的全面性。《决定》指出：“党的依法执政才是实现全面依法治国的关键。”[9]从这个意义上讲，全面依法治国全过程中，要注重提高领导干部的政治自觉，抓好领导干部这个“关键少数”。《决定》重申了人民主体地位，强调全面依法治国为了人民，同时也依靠人民。三是全面依法治国环节的全面性。在立法、执法、司法、守法各个方面，习近平法治思想贯穿其中，将全面依法治国的各个环节涵盖在内。立法环节要注重广泛听取人民群众的意见建议，体现法律的民意基础，加强立法的人民性和科学性；执法环节要严格遵守法律，保证法律权威，同时执法者必先守法，强化执法监督；司法环节要通过个案公正促进整体公正，让老百姓真切地感受到公平正义；守法环节要通过向人民普及法律知识，鼓励人民学法用法，培育尊法守法意识，使法律得到普遍的遵循。

（二）从依法治国到全面依法治国是质的飞跃

从“依法治国”到“全面依法治国”是从“自发法治”到“自觉法治”的发展。从党的性质和宗旨来看，中国共产党是无产阶级政党，宗旨是全心全意为人民服务，党的性质和宗旨决定了党必须走法治道路也必然走法治道路。也就是说，法治是党的本质属性，法治是基于党的本质属性出发产生的自发行为。[10]因此，中国共产党自成立以来就领导人民探索法治道路，这个过程是自发进行的，尽管一开始对法治的认识比较模糊，甚至为此付出了沉重的代价，但并未停止对法治的探索实践。党自成立以来就注重制度建设，刚成立之时就有了党纲。中国共产党第二次全国代表大会产生了党的章程，新民主主义革命时期开始创建法律制度，开始依规治党、依法而治。这个过程并非基于对法治的理性把握而开展的自觉行为，而是基于党的本质属性开展的一系列自发法治实践。直到党的十八大以后，“全面依法治国”被提出并在实践中取得长足的发展，形成了习近平法治思想这一伟大思想，党对法治的认识上升到了空前的高度，这无疑是党基于对法治的理性把握而开展的自觉行为。简而言之，从党领导人民开展的法治实践历程来看，党的法治理念经历了从自发到自觉的过程，从“依法治国”到“全面依法治国”表明党对法治的认识从“自觉法治”向“自发法治”发展。

“全面依法治国”是对西方法治的超越，具有空前的国际影响力。“全面依法治国”有极强的制度自信和理论自信，中国共产党在致力于本国法治建设的实践探索之余，还致力于为全球治理提出中国方案，作出中国贡献。所以，从一定意义上讲，“全面依法治国”既是基于中国治理的经验总结，又是基于我国参与全球治理过程中的经验积累，凝练表达为中国特色社会主义法治理论体系和中国特色社会主义法治道路体系。这种法治理论体系和法治道路体系是西方国家不具有的，是其现有法治理论无法囊括或比拟的，因为中国法治的理论实践已超越西方法治的认知范畴。西方国家不具有中国式法治产生的法治土壤，也不具有中国式全球治理模式产生的时代背景，所以中国式的法治很难被世界各国理解，也很难被接受。因此，不仅要注重国内法治，还要关注涉外法治，积极参与全球治理，贡献中国治理智慧，这同样是“全面依法治国”的题中应有之义。世界范围内一场基于中国法治实践的经验积累的法学理论革命蓄势待发。因而，在制度实践上的全面扩展，在理论上走向真正的社会科学化，这成为“全面依法治国”的两个重要任务。[11]全面依法治国不仅强调形式法治，还强调实质法治，注重深入挖掘中国法的深层原理和中国优秀的法治传统，同时发挥政策、纪律、法律原则甚至是少数民族习惯对国家治理的作用，这和“移植型法治国家”走的法治道路存在较大差异，这样的差异在过去或被西方国家诟病为“落后”的表现，但现在已成为中国自信的来源。

（三）从依法治国到全面依法治国是方式方法上的提升

党的十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的原“十六字”方针，在这“十六字”方针的指导下，我国社会主义法治建设取得了长足进步。党的十八大提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新“十六字”方针，这既是新时期全面加快社会主义法治国家建设的工作方针，也是对原“十六字”方针的丰富和发展。这充分体现，党对法治作用方式的认识实现了从依法而治到良法善治的提升。

党的十五大在原“十六字”方针的指引下总结了历史经验和教训，提出依法治国方略，强调法的最高权威和稳定性不因领导人而改变，但对法治的认识还不够完善，没有充分认识到法治中的依法治权和良法善治。法治之精髓不仅在于有法可治、依法而治，还在于依法治权、限制公权力，最终目的是要实现良法善治。同时，法治不是统治阶级统治人民的工具，而是党领导人民治理国家的方略。法治还应要求良法善治，“不是所有的法都能治国，不是什么法都能治好国”。[12]要提高立法质量，所依之法须为良法，所图之治须为良治。党的十五大沿用的原“十六字”方针要求，强调的是法律的创建和法律的严格遵守，对所创设并依据的法的好坏、质量高低未作要求，对法律的实施状态并未提及，强调依法而治。党的十八大提出的新“十六字”方针强调立法质量，强调法的动态实施过程及实施效果，强调良法善治。从依法而治到良法善治，是方式方法上的提升。

良法善治应是国家治理之最佳境界。国家治理体系和治理能力现代化需要良法善治，以良法促进发展、保障善治。习近平总书记强调：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。”[13]因此，全面依法治国必须是良法善治。

良法是对立法质量作出的要求和评判。所谓良法就是一套系统完备、科学规范、运行有效、成熟稳定的法律制度体系，并且这样的法律制度体系符合一定的价值追求。主要包含五个方面：第一，所立之法应符合公正、平等、人权、自由等现代法治包含的普遍性价值；第二，所立之法应体现民意的表达，反映人民根本意志和根本利益；第三，所立之法应符合当地经济、社会、文化等因素，符合国情特点，应具有可操作性和针对性；第四，所立之法应体系完整、内部协调，不能自相矛盾；第五，立法程序应科学、民主，保障广大人民群众参与其中。

善治是对依法而治的治理状态作出的要求和评判。所谓善治就是党领导人民运用法律和制度体系管理国家、治理社会各方面事务使之达到良好的状态，它是对良法的有效运用或者说有效实施，是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。在社会主义中国，人民是国家的主人、历史的推动者，因此，善治必然是人民的统治，而非少数人的独裁专制。善治是制度之治、规则之治，主要是宪法法律之治，反对人治。实现法学意义上的“善治”，就要保证良法的有效实施，把各项制定良好的法律制度执行好、运行好，注重其实施效果并及时作出评估和反馈。

参考文献：

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[3]黄文艺.推进中国式法治现代化 构建人类法治文明新形态——对党的二十大报告的法治要义阐释[J].中国法学,2022(06):5-26.

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[6]莫纪宏.论法治改革的底层逻辑——党的二十届三中全会精神的法学解读[J].中国法律评论,2024(05):1-13.

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[8]习近平.关于《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》的说明[J].奋斗,2024(16):4-11.

[9]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报,2014-10-29(01).

[10]黄晓辉.中国共产党与法治建设——基于党的本质属性与党的历史实践的分析[J].思想理论研究,2017(02):40-46.

[11]田飞龙.新中国70年的宪制秩序变迁:从革命法制到全面依法治国[J].党政研究,2019(05):22-33.

[12][13]中共中央文献研究室.习近平关于全面依法治国论述摘编[M].北京:中央文献出版社,2015:44,43.

（作者系中国政法大学习近平法治思想研究院、中国政法大学法学院博士研究生）

【责任编辑：易玉洁】